Návrat na detail prednášky / Stiahnuť prednášku / Univerzita Pavla Jozefa Šafárika / Fakulta verejnej správy / Teórie správy a byrokracie

Výcuc z byrokracie (vycuc.doc)

1. Podstata „správy“ a verejnej správy

Podstata správy

    Prehľad rôznych prístupov k štúdiu správy predstavuje minimálne niekoľko reálne efektívnych línií, ktorých akceptácia závisí od zmyslu, či významu štúdia a od prvotných východísk chápania samotnej správy.

    História, či retrospektíva správy je veľmi vážnym momentom, ktorý môže byť pre pochopenie jej podstaty kľúčový. Vyriešiť otázky o tom, prečo správa vznikla a čo bolo prvotne jej úlohou (aký bol cieľ jej fungovania) zároveň znamená zvoliť spôsob, ku ktorému budeme inklinovať pri jej štúdiu a aké miesto určíme predmetu tohto štúdia v systéme spoločenských vied.

    Prirodzene, riešiť problém histórie samotného fenoménu správy nie je na tomto mieste primárnou úlohou, postačí oprieť sa o základné poznanie, ktoré vedie k chápaniu správy, či spravovania,  ako nástroja pre riešenie základnej úpravy a realizácie (regulácie) vzťahov medzi ľuďmi v určitom priestore - sociálnom, kultúrnom, teritoriálnom, ekonomickom, politickom, atď.

    Orientácia v dostupných publikovaných zdrojoch, rôznym spôsobom vzťahovaných k problematike správy, naznačuje istú mieru variability v terminologickom okruhu. A tak v pojednávaní o administratívnych, resp. spravovacích aktivitách, možno sledovať takmer synonymické línie v zmysle riadiť, rozhodovať, manažovať, organizovať, koordinovať, atď.

Správa a verejná správa

    Historický kontext úvah o podstate verejnej správy poskytuje poznanie rozličných spôsobov fungovania správy, jej funkcií, mechanizmov, viazaných na existenciu štátu, charakter distribúcie moci, definovanie práv a povinností, určenie pozícií v „spravovanom priestore“ , atď. Aktuálny obraz verejnej správy možno charakterizovať napríklad ako:

1. sféru, regulujúcu vzťah občana a štátu (či špecifických inštitucionalizovaných alternatív – monarchie, kráľovských miest, atď.)
2. sféru služieb občanom a štátu
3. formu účasti na správe štátu
4. nástroja pre zabezpečenie fungovania štátu
5. sféry občianskej participácie na fungovaní štátu
6. priestoru pre priblíženie nástrojov štátu a občianskych aktivít
7. priestoru pre transformáciu „povinnosti na právo“ a naopak
8. „vládu“ – štátu nad občanom a občana nad štátom
9. médium pre komunikáciu občana a štátu
10. sféru procesov a štruktúr, ktoré existujú medzi občanom a štátom, atď.

Takto predstavená orientácia v chápaní podstaty verejnej správy pracuje s problémom

koordinácie aktivít občana a štátu, ktorého prvopočiatky je potrebné hľadať v zmysle a charaktere spoločenskej zmluvy ako imaginárneho nástroja pre ideové (inštitucionálne) určenie života indivíduí a skupín v podmienkach, kedy už nie je možné riešiť základné otázky prežitia len na úrovni koordinácie individuálnych aktivít. A tak priestor individuálnej slobody a regulácie ustupuje priestoru slobody a regulácie, ktorý je limitovaný vzťahom občana a štátu.

    Verejná správa, či administratíva (v historicky rôznych podobách a kontextoch) zabezpečuje komunikáciu medzi občanom a štátom, využívajúc nástroje ekonomické (ochrana vlastníctva, daňový systém), právne (práva a povinnosti), politické (účasť občanov na správe vecí verejných, prezentácia a kontrola realizácie záujmov občanov a štátu) a ďalšie.

    Pri hľadaní oporných činiteľov pre definovanie sféry verejnej správy je potrebné uvažovať v pojmoch, ktoré tvoria prirodzené inštrumentárium administratívnej vedy a rešpektovať skutočnosť, že sféra verejnej správy je len jednou z možných aplikačných priestorov vedy o správe, keď samotná administratívna veda pracuje predovšetkým s pojmom „správa“ (administratíva).

    Preto definičné pole verejnej správy je možné chápať ako špecifikáciou určený priestor správy – a to správy „verejnej“ . Čo v tomto kontexte znamená „verejný“ možno objasniť z rôznych pozícií, v každom prípade ide o :1. občiansky najširší možný, 2. všeobecne dostupný, 3. určený pre každého (občana), 4. funkčný bez ohľadu na sociálne pozície, sociálny status a ostatné diferenciačné roviny.

    Podľa R. Denhardta (2000, s.36) má byť verejná správa“ identifikovaná skôr ako proces, než ako niečo, čo sa objavuje v osobitosti typov štruktúr (hierarchií), a mala by zdôrazňovať skôr verejnú povahu procesov, než jej vzťah k formálnym systémom vlády“.

    Denhardt chápe verejnú správu ako priestor, ktorý súvisí s riadením procesov výmeny verejne definovaných hodnôt (s.37). Takéto vymedzenie definičného poľa navrhuje pozíciu verejnej správy ako viac než jednoduchého súčtu niekoľkých ďalších prístupov k teórii i praxi verejnej správy. Umožňuje chápať verejnú správu ako systém, kde cieľom, predmetom i nástrojom aktivít sú hodnoty ako prirodzená súčasť kultúrnej výbavy spoločenstva, spojené s históriou i súčasnosťou podstaty ľudských aktivít v podmienkach štátu, ak hodnotou sú všetky relevantné výsledky ľudského umu a aktivít – zákon, verejné financie, demokracia, riadenie, medziľudské vzťahy, atď.

Hlavné línie štúdia verejnej správy

Podľa  aktuálnych trendov, významných v súčasnom štúdiu správy je priestor, ktorý sa pred každým záujemcom otvára, významne poznačený charakterom dostupných zdrojov. Predstavuje súbor modelov a koncepcií, v ktorom R. Denhardt (2000) v syntéze identifikuje tri kľúčové orientácie teórií verejnej správy:

1. verejná správa nazeraná ako časť vládnych procesov – študovaná ako súčasť politickej vedy,

2. verejná správa nazeraná ako paralela súkromných organizácií – študovaná ako súčasť širšej teórie organizácie,

3. verejná správa nazeraná ako profesionálna oblasť (ako analógia medicíny) – štúdium produkuje rôzne teoretické perspektívy orientované na praktické aplikácie (podľa tejto orientácie je teória verejnej správy tak nedosiahnuteľná ako neželateľná).

1. Administratívna veda – podstata, zameranie, spôsob konštituovania

Administratívna veda – počiatky konceptuálneho a metodologického zázemia

    Hľadanie všeobecnej platformy pre štúdium správy ako administratívneho fenoménu, ktorý je charakterizovaný (určovaný) atribútmi, akceptovateľnými bez ohľadu na špecifikujúce kontexty (verejná, obchodná … administratíva), možno sledovať ako, najmä v počiatkoch, intenzívnu diskusiu o možnostiach etablovania, terminológii, metodológii i ucelenej teórii – administratívnej vedy. Spochybnenia, kritiky i v rôznej miere reálny pesimizmus ohľadne administratívnej vedy, sú vo vývine štúdia správy priebežne konfrontované s prácami významných autorov, ktoré pre riešenie problematiky možno vnímať ako kľúčové. S rešpektom k charakteru kontinuálnej polemiky ohľadne administratívnej vedy ako samostatnej vednej disciplíny možno orientovať pojednanie o jej podstate, predmetnej sfére i koncepčnom zázemí, v zmysle snahy predstaviť priestor, kde záujem autorov (a ich prác) poukazuje na možnú cestu riešenia množstva otázok, spojených s problémom administratívy ako relatívne svojbytného fenoménu. Vzhľadom na zjavné neistoty v postojoch vedeckej obce k administratívnej vede ako samostatnej vednej disciplíne, ako aj vzhľadom na spôsob konštituovania administratívnej vedy (v jej interdisciplinárnom zázemí), má zmysel uvažovať o administratívnej vede predovšetkým ako o takej sfére vedeckého poznania, ktorá poskytuje veľmi potrebnú platformu pre štúdium administratívneho fenoménu a nemá ambície vystupovať v pozícii metodologických predpokladov štúdia správy v rôznych kontextoch, či prostrediach.

    Willoughby vo svojej práci „Principles of Public Administration“ (1927) poukazuje na to, že medzi teoretikmi i praktikmi verejnej správy možno sledovať isté námietky voči chápaniu administratívy ako vednej disciplíny. Ako reakciu na tieto námietky predkladá oblasť administratívy, charakterizovanú určitými fundamentálnymi princípmi vo všeobecnej aplikácii analógií k princípom, ktorými je charakterizovaná akákoľvek vedná disciplína a ktoré v záujme ustanovenia a prijatia administratívy ako vedy musia byť viditeľné a preukázateľné. Tieto princípy majú byť determinované a ich významnosť prezentovaná len prostredníctvom rigidnej aplikácie vedeckej metódy v jej skúmaní.

    Táto všeobecná formulácia sa odráža aj v ranných snahách o formuláciu základných princípov najmä vo vzťahu k organizačnej štruktúre: 1. pre štúdium administratívy možno využiť vedeckú metódu, 2. veda môže produkovať návody pre aktivity, 3. tieto návody prispejú k zvýšeniu organizačnej výkonnosti, čo je hlavné kritérium pre posudzovanie práce organizácií.

    Niektorí autori tvrdili, že veda vôbec, alebo akákoľvek interpretácia vedy, nebola v aktuálnom štádiu vhodná pre potreby štúdia ľudských organizácií. To naznačuje pochybnosti vo vzťahu k aktuálnej koncepčnej výbave. V tejto pozícii sú aktívni najmä autori, ktorí predkladajú otázky ohľadne možností aplikácie výsledkov vedeckého skúmania v praxi, vrátane spochybňovania výkonnosti ako cieľa verejných organizácií. Súčasťou úvah o riešení týchto problémov sú snahy o re-konceptualizáciu prístupu k riešeniu toho, čo je a čo nie je veda, založeného na báze „princípov“ smerom k prijateľnejším úvahám o legitimite sociálnej vedy vôbec (Dennhardt 2000, s.56).

    Leonard.D. White vo svojej eseji „The Meaning of Principles in Public Administration“ (1936) urobil prvý krok k riešeniu, keď vyjadril pochybnosti o vhodnosti pojmu „princíp“ s ohľadom na spôsob, akým je tento pojem používaný vo sfére verejnej správy – ako „magické slovo“ (s.13). Predpokladá, že tento pojem nemôže byť dlhodobo vhodným pojmom pre vývin vedeckého štúdia. Jeho návrh smeruje k úvahám o podstate vedeckého poznania v termínoch hypotézy a verifikácie.

    Táto interpretácia je odrazom zjavnej blízkosti štúdia verejnej správy a ostatných aktivít, spojených s vývinom vedeckého štúdia ľudského správania. Ďalší krok urobil Edwin O. Stene o niekoľko rokov neskôr v eseji „An Approach to a Science of Administration“ (1940), kde tvrdí, že to, čo bolo v literatúre o verejnej správe uvedené ako „princípy“ neznamená nič viac, než špekuláciu a názor – a ako také sotva môže slúžiť ako základ pre konštituovanie vedy o verejnej správe. Ako základ pre administratívnu vedu navrhol využiť „determináciu kauzálnych vzťahov“ (s.425). Predchádzajúce definície, axiómy a propozície chápal ako racionálny základ pre empirický výskum, na ktorom môže byť budovaná administratívna veda. V tomto zmysle možno o administratíve uvažovať ako o vednej disciplíne. Jednou z možných hypotéz je: „ koordinácia aktivít v organizácii má tendenciu sa meniť (variovať) priamoúmerne so stupňom na ktorom sa podstatné a opakujúce sa funkcie stávajú časťou organizačnej rutiny“ (s.1129). Týmto spôsobom Stene výrazne posunul štúdium administratívy do priestoru formálnejšieho a vedeckého skúmania, rešpektujúc kontinuitu existujúcich trendov, ale tiež predložením jedného z kľúčových mechanizmov, charakterizujúcich a identifikujúcich administratívne javy – opakovateľnosť a rutina, stupeň koordinácie.    

    Nová vedná disciplína, alebo nová oblasť poznania, ktorá kontinuálne vytvára svoj priestor štúdia, potrebuje predovšetkým budovať svoju teóriu, metódu, predmet skúmania a určitú organickú jednotu, čo napomáha jej odlíšeniu od blízkych disciplín. Jedným z príznakov vývinu novej vedy je vznik nového časopisu ako základného média pre diskusiu a zároveň ako symbol identifikácie akademických noviniek. Približne v 30-ych rokoch 20. storočia sa vyvíjajú profesionálne školy v oblasti verejnej administratívy, obchodnej administratívy, sociálnej práce, atď. Tieto aplikované vedné disciplíny vznikali ako priama reakcia na potreby praxe, akoby mimo oblastí sociálnej vedy. Často boli  predmetom mnohých výhrad a útokov. Konštituovanie nových disciplín nachádzalo svoje zázemie v dovtedy stabilizovaných vedných okruhoch. Obchodná administratíva vznikala v rámci ekonómie, verejná administratíva v rámci politickej vedy, sociálna práca v rámci sociológie, atď. Je to ukážka procesu, v ktorom sa určitá aplikovaná oblasť oddeľuje od „rodičovskej čistej disciplíny“ a zároveň buduje vlastné pozície vo sfére sociálnych vied, vytvárajúc vlastné teoretické subštruktúry, výskumné metódy a predmet štúdia. Vo vzťahu k administratívnej vede možno takto sledovať výrazne interdisciplinárne zázemie jej konštituovania ako samostatnej vedy.

         Nástup novej – administratívnej – vedy má byť prijatý a chápaný veľmi vážne vzhľadom na všeobecne akceptovanú aplikovateľnosť vedeckej metódy pri štúdiu predmetu administratívy, vďaka tomu, že: „v tomto fenoméne možno identifikovať (nevyhnutné) pravidelnosti“, Thompson ďalej chápe administratívnu vedu v pozícii aplikovanej vedy, keď rozdiel medzi základnou a aplikovanou vedou predkladá skôr ako záležitosť stupňa (úrovne), než druhu. Ako majoritný cieľ vedy uvádza: „úspešné prelínanie induktívnych a deduktívnych, teoretických a empirických prístupov“  s ohľadom na súbor okolností: 1. sústredenie sa na vzťahy, 2. používanie abstraktných pojmov a koncepcií, 3. vývin operacionalizovaných definícií. Poukazuje na potrebu: 1. vyvinúť ucelenú teóriu, 2. preskúmať tie empirické zistenia v sociálnych vedách, ktoré môže byť vhodné, či nevyhnutné vniesť do administratívnych situácií, prinajmenšom hypoteticky, 3. orientácia na zdôraznenie výskumu (nie len deskriptívneho).

    Významným príspevkom pre vytvorenie tvorivej platformy riešenia fundamentálnych otázok, akýmkoľvek spôsobom spojených s oblasťou administratívy, teda bolo založenie časopisu Administrative Science Quarterly, ktorého prvé číslo je datované v júni 1956. Vývin novej vedy bol v počiatkoch spájaný predovšetkým s problémami štruktúry, funkcií a správania v organizáciách.

    Podľa J.E. Bouldinga (1957, s.3) sa názov „administratívna veda“ zdá byť pre vytváranú oblasť „dokonalý“ , samozrejme s rešpektom k ďalším bežne používaným označeniam, ktoré spájajú oblasť administratívy s vedou o manažmente, verejnou administratívou, obchodnou administratívou, operačným výskumom, organizačnou teóriou, a ktoré možno nájsť najmä v dvoch novo vzniknutých časopisoch – Management Science a Operations Research. Tu sa počiatočná orientácia na problémy administratívy spája predovšetkým s vedeckým manažmentom Taylora a verejnou administratívou Gulicka a Urwicka, ktoré sú chápané ako súčasť tradície aj keď sú objektom mnohých útokov a opozícií.

    Boulding vo svojej štúdii „Evidences for an Administrative Science: A Review of the Administrative Science Quarterly, Volumes 1 and 2“ (1958) predkladá aktuálny obraz konštituovania administratívnej vedy a poukazuje na možnosti riešenia najvážnejších otázok, spojených jednak s „hľadaním názvu“ pre nový vedný odbor, ale aj s pochybnosťami o jeho legitimite: „Dôležité otázky nie sú o tom, či akákoľvek oblasť je vedecká, alebo nie, ale o tom, či jej aktivity prispievajú k zdokonaľovaniu ľudského poznania a či sa tieto aktivity samotné môžu rôznym spôsobom zdokonaľovať.“ (s.4). Dovtedajšie publikované materiály rozdelil do štyroch skupín: 1. teória a filozofia, 2. metodológia a programatika, 3. história a deskripcia, 4. výskum. V skladbe autorov, reprezentujúcich významné oblasti sociálnej vedy výrazne prevláda sociológia a (podstatne menej) obchodná administratíva.

    Po 2. svetovej vojne dochádza k bezprecedentnému vzostupu poznania vybraných aspektov administratívy. Zjavná je akcelerácia empirického výskumu v korporáciách, vládnych departementoch, nemocniciach, a ďalších oblastiach. Nastupujú trendy využívania operačného výskumu, teórie hier, kybernetiky, teórie komunikácie. Štatistická teória a analýzy spolu s vývinom technológií zabezpečili nové nástroje ale i nové dimenzie pre štúdium rozhodovacích aktivít. Povojnový vzostup behaviorálnych vied, najmä teórie učenia znamenali zásadnú orientáciu výskumníkov i praktikov na individuálne správanie v roli administrátora.

         Hľadaniu možností pre stanovenie univerzálnych aspektov administratívy (nie len štúdia špeciálnych typov administratívy) sa v jednej z kľúčových štúdií v tejto oblasti: „Notes on General Theory of Administration“ venuje E.H. Litchfield (1956). Upozorňuje na dva problémy, ktoré sú dôležitou súčasťou úvah teoretikov, praktikov i výskumníkov v oblasti administratívnej profesie: 1. väčšina nových myšlienok nachádza svoje zdroje v oblasti matematiky, inžinieringu, antropológii, sociológii, alebo v ďalších oblastiach behaviorálnych vied, 2. tieto myšlienky sa spájali s vybranými časťami administratívy, nie s administratívou ako celkom.

    Pre postup k vytvoreniu prijateľného rámca administratívnej vedy sa veľmi užitočnou stala Parsonsova teória sociálnej aktivity (1951), keď aj napriek tomu, že nemohla celkom uspokojiť špecializované potreby administratívy, predstavila bazálny priestor, kde možno vyvíjať oveľa špecifickejšiu teóriu administratívy.

    Nemožno poprieť, že výskum vo vybraných oblastiach administratívy vniesol do poznania administratívy mnoho nového a zaujímavého, ale neumožnil študovať administratívny proces ako celok, jeho podstatné charakteristiky, vzťah k okolitému prostrediu, funkcie v modernej spoločnosti, atď.  Obmedzené sú tiež  aktivity, viazané na dosiahnutie určitého stupňa generalizácie, ktorý umožňuje systematizáciu a vysvetľovanie administratívneho fenoménu, pozorovaného v príbuzných oblastiach štúdia i praxe. Táto situácia neumožňuje hovoriť o generickom administratívnom procese, ale len o izolovaných typoch administratívy.        Konštantnou výnimkou bola práce H. Simona  „Administrative behavior“ (1947), no „napriek jej reálnemu prínosu nemožno v tejto fáze vývinu administratívnej vedy uvažovať o ucelenejšej teórie administratívy, než predložil Ch. Barnard pred dvadsiatimi rokmi“ (Litchfield 1956, s.6).

    Neistotu vo vzťahu k všeobecnému rámcu administratívnej vedy spôsobuje aj pojmová rôznorodosť, nejednoznačnosť a významový rozptyl. Pojmy „manažment“ a „administratíva“ sú často chápané ako zameniteľné, najmä vo svete obchodu, konštituční právnici rozlišujú medzi „administratívou“ a „exekutívou“, pojmy „rozhodovanie“ a „formulácia politiky“ niektorí autori používajú ako synonymá, ďalší ich chápu ako výrazne odlišné, „koordinácia“ môže na jednej strane zahŕňať, na druhej strane vylučovať „kontrolu“, môže byť chápaná ako proces, alebo ako stav, „organizácia“ je aj vzorom pre distribúciu autority a vzápätí funguje ako súbor behaviorálnych a hodnotových vzťahov. Dôsledkom je neschopnosť precizovať očakávania vo vzťahu k profesionálnemu dialektu.

    Ďalším (a určite nie jediným) veľmi dôležitým momentom je nevyhnutnosť dosiahnuť stupeň generalizácie, ktorý umožní systematizovať a vysvetľovať administratívny fenomén, identifikovaný v blízkych oblastiach poznania, keďže dovtedajšie prístupy smerujú skôr k názoru, že tu neexistuje generický administratívny proces, ale len séria izolovaných typov administratívy.

    Litchfield (1956) zdôrazňuje a zdôvodňuje potrebu teórie administratívy v troch významoch: 1. nie je možné kodifikovať existujúce poznanie bez konceptuálneho rámca, 2. ucelená teória je potrebná ako návod pre výskum, 3. prijateľná a obhájiteľná teória administratívy by sa mohla stať veľmi užitočným návodom na administratívne správanie. Zároveň predkladá sériu propozícií, ktoré možno vnímať ako počiatočnú fázu pre rámec všeobecnej teórie administratívnej činnosti:

1. Prvá „veľká“ propozícia: Administratívny proces je cyklus činností, ktoré zahŕňajú špecifické aktivity: rozhodovanie, programovanie, komunikovanie, kontrolovanie, prehodnocovanie
2. Druhá „veľká“ propozícia: Funkcie administratívneho procesu sa prejavujú v oblasti: politiky, zdrojov a exekúcie.
3. Tretia „veľká“ propozícia: Administratívny proces je súčasťou kontextu väčšieho systému, jeho dimenzie sú: administratívny proces samotný, individuálne pôsobenie v  administratívnom procese, celý útvar (podnik), kde indivíduá pôsobia v procese, ekológia, kde indivíduá i celý útvar plnia svoje funkcie.
4. Štvrtá „veľká“ propozícia: Administratíva je realizácia administratívneho procesu indivíduami alebo skupinami v kontexte útvaru, ktorý je funkčný vo svojom prostredí
5. Piata „veľká“ propozícia: Administratíva a administratívny proces sa prejavuje v stabilne rovnakých generalizovaných formách v priemyselných, komerčných, občianskych, vzdelávacích, vojenských a nemocničných organizáciách

    Štúdium i skúmanie administratívneho fenoménu, snahy predkladať funkčné konceptuálne zázemie a reflektovať aktuálny obraz prístupov v oblasti behaviorálnych vied sa odrážajú i v prácach ďalších autorov. Zjavné je však kontinuálne riešenie podstaty administratívnych javov a spôsobu ich prezentácie, či fungovania v rozličných kontextoch, čo naznačuje skutočnosť, že úvahy smerom k administratívnej vede a jednotnej, ucelenej teórii administratívy nestrácajú na význame, skôr naopak

1. Počiatky praktického a akademického štúdia verejnej správy

 Prvé, v literatúre uvádzané, snahy vypracovať študijný plán pre výchovu a vzdelávanie amerických verejných „služobníkov“, sú spájané s menami autorov Herbert Baxter Adams, James Bryce, Richard Ely, Albert Shaw a Woodrow Wilson od roku 1884. Ich prístup k tvorbe učebných plánov nebol primárne sústredený na vládne štruktúry alebo manažérske zručnosti, ale na oblasť politiky, ekonómie, histórie, práva a etiky. Snahy týchto autorov odrážali potrebu predstaviť lokálnu administratívu, verejnú službu a aktívnu vládu v termínoch práva, morálky, histórie, filozofie a praxe.

    Príprava plánov bola sprevádzaná nutnosťou riešiť mnohé významné otázky, napríklad vo vzťahu k rozsahu osnovy, ale tiež vo vzťahu k možnosti vytvoriť priestor pre normatívne hodnoty, či verejnú filozofiu. The National Association of Schools of Public Affairs and Administration (NASPAA) i ďalšie organizácie a spoločnosti obdobného zamerania, v mnohom nadväzujú na tradície, ktoré siahajú do skorých začiatkov štúdia správy. Vyžadujú, aby akreditované programy štúdia verejnej správy zahŕňali komponenty na báze politiky, práva, ekonomiky a sociálnych inštitúcií a procesov. NASPAA ďalej vyžaduje, aby študijné programy podporovali schopnosť študentov pracovať eticky. Súčasné učebnice zvyčajne obsahujú základné materiály z etiky, práva, politickej filozofie alebo histórie. Mnohí s významných autorov poukazujú na to, že učebné programy verejnej administratívy by mali zabezpečovať normatívne zázemie pre filozofiu verejnej služby.

    Skutočne prvý učebný plán bol teda vytvorený na John Hopkins University v období  rokov 1884 – 1896, vyššie spomínanými autormi: Adams – viedol tvorbu učebného plánu verejnej administratívy, prezentoval pozorovania a kriticizmus vo vzťahu k americkému politickému systému, Bryce - významne sa podieľal na charaktere univerzitou šírenej reformy, Ely – využívajúc svoje nemecké vzdelanie vyučoval politickú ekonómiu, ktorá legitimizovala použitie vládnej moci na kontrolu moci súkromných záujmov, obhajoval kresťanskú etiku, ktorá mala určovať smer v realizácii verejnej služby, Shaw – ako spoluautor mnohých zahraničných projektov vniesol do štúdia entuziazmus vo vzťahu k využitiu mestských funkcionárov pri zlepšovaní mestského prostredia, Wilson – zabezpečil právne a filozofické podchytenie narastajúcej verejnej moci.

     V tom čase bola Univerzita Johna Hopkinsa jedinečným centrom pre vzdelávanie pracovníkov vo verejnej službe v Amerike. Od jej založenia (1876) bolo hlavnou misiou univerzity zabezpečiť prípravu absolventov, vzdelaných pre „strednú triedu s verejným duchom“. Prezident Daniel Coit Gilman kultivoval európsku reputáciu v podmienkach novej univerzity napodobňovaním nemeckej akademickej praxe. Toto prostredie podporovalo prekladanie a novo – formulovanie európskeho profesionálneho a vedeckého poznania v takých netradičných oblastiach ako boli ekonomika a verejná správa.

Tento prístup ovplyvňoval generáciu verejných zamestnancov, ktorých práca bola významným príspevkom pre éru progresívnych zmien v americkej vláde. Napriek silnému intelektuálnemu zázemiu sa však nestal kľúčovým modelom štúdia disciplíny a veľmi rýchlo ustúpil prístupu, orientovanému skôr na manažment, personalistiku, účtovníctvo a organizačnú štruktúru. Faktom ostáva, že súčasné, aktuálne zameranie štúdia správy, prezentované posilnením normatívneho zázemia, už dávno bolo súčasťou práce učiteľov verejnej administratívy v jej počiatkoch.

Koncom 80tych rokov 19. storočia dominantnou na univerzite bola problematika ekonomickej a politickej reformy, keď tu bolo vytvorené „primárne centrum akademickej vitality v krajine“. Táto intelektuálna atmosféra „niekoľko rokov anticipovala charakter občianskeho vedomia v podobe, ktorá zasiahla širokú verejnosť veľmi intenzívne“

Formálne sa vedecké štúdium verejnej správy objavuje na prelome 19. a 20. storočia.

  Počiatky vedeckého záujmu o štúdium verejnej správy sú významne spájané s aktivitami vlády a s politickými aspektami meniaceho sa spôsobu činnosti vlády. Preto verejná správa bola chápaná ako klasická súčasť politického pohybu (progresivizmus) a akademické snahy boli orientované na upevnenie vzťahu medzi teóriou vlády a jej každodennou praxou.

1. Vzťah politiky a administratívy

   Počiatky vedeckého záujmu o štúdium verejnej správy sú významne spájané s aktivitami vlády a s politickými aspektami meniaceho sa spôsobu činnosti vlády. Preto verejná správa bola chápaná ako klasická súčasť politického pohybu (progresivizmus) a akademické snahy boli orientované na upevnenie vzťahu medzi teóriou vlády a jej každodennou praxou.

    Úvahy o vzťahu politiky (vlády) a administratívy pokračujú aj v práci Woodrowa Wilsona „Study of Administration“ (1887), ktorá je oficiálne prijímaná ako kľúčová pre nástup etapy vedeckého štúdia verejnej správy. Wilson, v čase progresívnej, bezprecedentnej éry americkej histórie, kedy v centre záujmu bolo zlepšenie realizácie programov vlády a práce zamestnancov, uznáva význam politiky pre sféru verejnej správy. Poukazuje však na potrebu rozlíšiť politické funkcie (rozhodovanie) a administratívne funkcie (plánovanie, analyzovanie). Takto dochádza k vzniku idey politicko-administratívnej dichotómie, konceptuálnou orientáciou na rozdelenie sféry vlády do dvoch funkčných oblastí – administratívy a politiky. Podľa Wilsona administratíva je priestorom, ktorý funguje mimo politiky, administratívne otázky nie sú to isté, čo politické otázky. Politické rozhodnutia musia byť implementované neutrálnou a profesionálnou byrokraciou. Takto má byť zabezpečená rovnováha medzi demokratickou zodpovednosťou a administratívnou kompetenciou.

    Myšlienkou politicko – administratívnej dichotómie sa zaoberali aj ďalší autori, najmä Frank Goodnow v práci „Policy and Administration“ (1900) a W.F. Willoughby v práci „The Government of Modern States“ (1936), ktorí sú vnímaní ako významní obhajcovia tejto koncepcie, napriek zjavným špecifikám, v ktorých možno nájsť snahu: 1.  prehodnotiť jej všeobecné chápanie a „formálnu teóriu deľby moci“ a 2. poukázať na realitu vzťahov politiky a administratívy (teória, ktorá pre legislatívu určuje úlohu tvorby politiky a pre exekutívu úlohu realizácie politiky nereflektuje aktuálnu prax vlády).

    Konsekvencie úvah v práci Goodnowa možno napokon chápať ako argumenty, ktoré sú v priamom kontraste voči striktnému oddeleniu politiky a administratívy. Willoughby poukazuje na to, že deľba moci medzi zákonodárnu, výkonnú a súdnu sféru je nedostatočná a navrhuje uvažovať o piatich sférach: legislatívnej, justičnej, exekutívnej, volenej a administratívnej, z ktorých každá má svoje osobitné funkcie. Oproti tradičnému oddeleniu politiky a administratívy predkladá rozlíšenie medzi tvorbou politiky a výkonom politiky (aj keď toto rozlíšenie nie je absolútne).

    V tejto etape dochádza k významnému rastu administratívnej praxe, čo bolo vnímané ako nevyhnutný krok smerom k zlepšeniu činnosti vlády. Najvýznamnejším príkladom tohto snaženia bol intenzívny vývin úradov pre výskum miest, predovšetkým vytvorenie Úradu pre výskum miest v New Yorku. Úlohou týchto úradov bolo riešiť problémy miest v zmysle dvoj – stratégie: 1. využitím administratívnej vedy pri analýze infraštruktúry a rozpočtových problémov miest a 2. reštrukturalizáciou mechanizmov pre voľby mestských úradníkov.

    Analytické správy výskumných úradov mali inštrumentálny význam pre zmeny v doručovateľských službách, verejných prácach, rozpočtovej praxi a ďalších bazálnych aspektoch činnosti vlády. Výskumné úrady vzápätí ponúkali mestským zamestnancom programy pre výcvik v nových metódach plánovania a analýzy. Napokon v roku 1916 vznikol výcvikový program Úradu pre výskum miest v New – Yorku v spolupráci s Columbia University, zakrátko nasledovaný aj Maxwell School of Citizenship and Public Affairs at Syracuse University.

    V tomto období možno sledovať ako akademikmi progresívnej éry boli tak politickí činitelia ako vedci. Spoločne chápali profesionalizáciu verejnej administratívy ako jeden z nástrojov transformácie vlády. Napokon, Woodrow Wilson (ako vhodný príklad) bol guvernérom New Jersey a neskôr prezidentom. Ďalší vývin je charakterizovaný prácou autorov, ktorí boli politicky menej aktívni, orientovaní skôr na problematiku manažmentu.

    V období medzi dvomi vojnami mala na štúdium verejnej správy významný vplyv práca F. Taylora. Koncepcia vedeckého manažmentu bola v základných atribútoch veľmi blízka obrazu reforiem v progresívnej ére, keď napríklad idea deľby práce, najefektívnejšieho spôsobu riadenia praxe, empirické analýzy, vo svojej podstate neboli odlišné od ideí reformátorov v úradoch výskumu miest. Vplyvom manažérskeho prístupu však aj do oblasti verejnej správy prenikajú myšlienky manažovania a organizovania, čo spôsobilo významný odklon v hodnotení a posudzovaní výstupov politických programov cez politické nástroje smerom k nástrojom, ktoré sa vo verejnej správe sústreďovali na štruktúru pracovných miest ako poistku pre najvyšší výkon (ako výstup – bez ohľadu na to, aký). Politicko- administratívna dichotómia sa stáva fenoménom, ktorého existencia bola fundamentálnou podmienkou pre „good“ verejnú administratívu. Nastupuje reorganizácia vlády USA v záujme zlepšenia jej výkonnosti.

    Problémy s oddelením politiky a administratívy nadobúdajú nové obrysy v práci L. Gulicka „Politics, Administration, and the New Deal“ (1933). Východiskom sú úvahy o rozsahu voľnosti v rozhodovaní a konaní administrátorov pri výkone legislatívnych mandátov. Podľa neho každá činnost (verejných zamestnancov) je jednoliatym celkom voľnosti konania (a rozhodovania) a samotnej činnosti a týka sa celej štruktúry organizácie zhora nadol. V období, kedy bolo nanajvýš vhodné oddeliť administratívu od korupcie a nízkej výkonnosti politikov, Gulick cítil, že vláda bude v budúcnosti konfrontovaná s novými dôležitými úlohami. Národná vláda sa, podľa neho, stane „super“ holdingovou spoločnosťou, ktorá „bude navrhovať a zavádzať konzistentný plán národného života“. Takáto vysoko organizovaná spoločnosť by však poskytovala len malý priestor pre participáciu občanov. Podľa Gulicka „ úspešnosť mechanizmov demokracie nemusí byť závislá od kontinuálnej politickej aktivity občanov ani od zvláštneho poznania, či inteligencie vo vzťahu k riešeniu zložitých problémov“. V organizovanom a administrovanom svete budúcnosti bude politicko – administratívna dichotómia znovu riešená prostredníctvom moci, ktorú raz občania  určili administrátorom.

    Oveľa presvedčivejšie praktické a teoretické chápanie politiky a administratívy je prezentované v klasickom texte Leonarda Whita „Introduction to the Study of Public Administration“ (1948b). Aj v prípade oddelenia politiky a administratívy, ktoré je implicitne obsiahnuté v samotnej definícii verejnej správy, White predkladá predstavu vzájomnej interakcie medzi týmito dvomi sférami. Uvažuje o zvlášť pozoruhodnom, rastúcom trende smerom k „ výkonnej iniciatíve vo verejnej politike“, čo sa prejavuje tak v uplatňovaní istej voľnosti pri výkone neurčitej alebo všeobecnej legislatívy, ako aj v tom, že správa permanentných občianskych služieb je chápaná v zmysle vývinu politických odporúčaní. White zdôrazňuje zvláštnu výhodu ľudí, zamestnaných v administratíve v politickej formulácii: nestrannosť a technická zručnosť ich môžu vybaviť pre tvorbu zvlášť dobrých odporúčaní. Podľa toho byrokrati môžu byť ľuďmi v najlepšej pozícii pre tvorbu odporúčaní – nie sú pod tlakom vplyvu záujmových skupín (s.13). Napriek tomu, že táto myšlienka nie je ďalej rozpracovaná a nie sú ani vysvetlené špecifické mechanizmy na zväčšenie politického potenciálu byrokracie, White otvára možnosť paralelného fungovania demokratickej administratívy a demokratickej politiky s predpokladom vzájomného prepojenia a podpory.  

  Paul H. Appleby (1949) v reakcii na snahy mnohých autorov oddeliť politiku a administratívu v zmysle tvrdení o tom, že administrátori majú len malú alebo žiadnu úlohu pri tvorbe politiky, uvádza, že administrátori sú významnými politickými aktérmi, ktorí ovplyvňujú proces tvorby politiky hneď niekoľkými spôsobmi, predovšetkým uplatňovaním administratívnej slobody: „Administrátori kontinuálne ukladajú pravidlá pre budúcnosť a zároveň kontinuálne determinujú predstavu o tom, čo je právo a čo znamená v termínoch aktivity“. Napokon, administrátori ovplyvňujú politiku prostredníctvom odporúčaní pre legislatívu. Podľa toho sú administrátori chápaní ako „tvorcovia politiky“.

    Riešenie problému separácie, či vzájomného prepojenia politiky a administratívy sa v prácach autorov o verejnej administratíve prelína s úvahami o podstate a charaktere vládnych aktivít, resp. aktivít, ktoré sú súčasťou organizačného prostredia verejných byrokracií, kde prioritné sú úvahy o paralelách vládnej administratívy a privátneho manažmentu. Štúdium administratívy v aplikácii techník a prístupov manažmentu  a idey organizačnej výkonnosti priamo predpokladá jej oddelenie od politiky.

    Práve tak ako starostlivé štúdie sľubujú manažérom v privátnom sektore rast výkonnosti, tak sa vo vzťahu k verejnej správe presadzuje predpoklad najefektívnejšej cesty organizovaním a štrukturovaním veľkých vládnych agentúr.

    Luther Gulick (1937) v „Notes on the Theory of Organization“ ponúka definovanie manažérskej praxe cez tzv. POSDCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reviewing, Budgeting). Väčšina súčasných definícií manažmentu obsahuje popis podstaty manažérskej činnosti s využitím týchto atribútov, vo vzťahu k vládnym organizáciám koncentrovaných na „kontrolu“ a „centralizáciu“. Pochybnosti o tomto prístupe sú zjavné až posledných tridsať rokov.

1. Prvá nová verejná administratíva

-výraz snahy riešiť aktuálne problémy v štúdiách VS a hľadať prístupy kt budú efektívne, praktické

    Po druhej svetovej vojne boli ako „prvá nová verejná administratíva“ publikované, pre štúdium verejnej administratívy, najvýznamnejšie práce – H. Simon, D. Waldo a P. Appleby. Tieto významne prispeli k spochybneniu predvojnových koncepcií v niekoľkých sférach: 1. základom pre prezentované prístupy boli vlastné skúsenosti, kríza rozhodovania počas 2. svetovej vojny ukázala nedostatky idey politicko-administratívnej dichotómie a výraznú potrebu flexibility, kreativity a diskrétnosti v rozhodovaní, 2. rigidne hierarchicky budovaná administratívna prax sa ukázala ako v aktuálnej situácii totálne neefektívna, 3. v zmysle týchto skúseností autori postupovali v orientácii na širšie sociálne, morálne a politické kontexty ako opozícii voči dogme manažérskej efektívnosti.

    V práci „Administrative Behavior“ (1948) Herbert Simon podrobil dovtedajšie propozície verejnej administratívy veľkej kritike. Poukazuje ne to, že v centre pozornosti by nemali byť štrukturálne charakteristiky, ale úvahy o správaní indivíduí a skupín v organizácii. Simon predpokladá, že organizácie v ktorých zamestnanci súhlasia so stanovenými cieľmi, sú úspešnejšie pri ich dosahovaní. Rast významu úlohy pracovníkov sa stalo realitou aj vďaka poznaniu o tom, že politické a organizačné ciele môžu byť týmito pracovníkmi determinované.

    Dwight Waldo v práci „The Administrative State“ (1948) popiera ideu politicko-administratívnej dichotómie a predkladá koncepciu administratívnej politiky, opúšťajúc dichotómiu ako spôsob diferenciácie aktivít vlády, nie ako základný princíp vládnej organizácie. Najvýznamnejšia otázka v jeho práci sa týka pochybnosti voči niektorých základným prísľubom predchádzajúcich koncepcií, ktoré „naivne“ tvrdili, že výkonná vláda podporovala kontinuitu demokratickej vlády. Kládol otázky o podstate aktivít verejnej administratívy, ktoré mali významné teoretické implikácie. Odpovede napomáhali konštituovať politickú teóriu, resp. politickú teóriu verejnej správy. Tvrdil, že práve politická teória je snáď najvýznamnejšou tomto období štúdia správy, v zmysle spravovania verejných záležitostí v organizovanej spoločnosti. Takto bola definovaná verejná správa a jej vzťahy k širšiemu politickému systému.

    Zdôrazňovanie úsudku expertov a vedeckého poznania ako základu pre rozhodovanie a požiadavka ekonomickej výkonnosti, podľa Walda, viedla k vytváraniu vlády, v ktorej ľud a najmä reprezentanti ľudu mali len malú alebo žiadnu možnosť vstupu (nedostatok expertíz) a teda zohrávali len malú úlohu v rozhodovaní. Všeobecne prijatý bol Waldov názor o tom, pre „koho“ a pre „čo“ vlastne byrokrati pracujú. Podľa expertíz je pre byrokratov jednoduchšie byť loajálni voči svojej profesii, než voči verejnosti alebo voči vláde.

    Potreba nájsť zmysel a podstatu vládneho a byrokratického rozhodovania nachádza svoju odozvu aj v diskusii medzi Carlom Friedrichom a Herbertom Finerom, orientovanej na vhodné hodnoty, ktoré musia podčiarkovať aktivity a rozhodnutia individuálnych byrokratov, ak má vláda dosahovať ciele, vedúce k lepšej spoločnosti. Finer, s rešpektom voči 50-ym rokom a pozíciám progresívnej éry a s dôrazom na vedecké a neutrálne kompetencie, tvrdí, že prostriedkom pre „lepšiu“ vládu bola profesionalizácia byrokracie. Friedrich, sledujúc ešte staršiu tradíciu konštitučnej vlády tvrdil, že len uznaním konštitučných hodnôt a politických tradícií by mohla byrokracia korektne rozhodovať. Podľa neho úloha byrokracie bola aktívnejšia a menej diferencovaná vo vzťahu ku konštitučne splnomocneným inštitúciám.

     Waldo pozdvihol túto diskusiu smerom k výzve voči obidvom prístupom (aj keď nepriamo). Podľa neho Finerova predstava o význame profesionalizácie byrokracie je mylná, pretože často neexistuje „jediný najlepší spôsob“ a zároveň, posunutie verejného rozhodovania mimo rovnosti v rozhodovaní naruší všetky vládne tradície. Waldo implicitne poukazuje na to, že fundamentálne hodnoty byrokrata musia byť blízke americkému spôsobu politického myslenia a konštitucionalizmu, ale voľba aktivít musí mať zázemie v poznaní manažérskej praxe a organizačnej teórie, v záujme zabezpečenia efektívneho dosahovania fundamentálnych hodnôt.

Paul Appleby prispel do tejto diskusie predložením dvoch paralelných úvah:

1. o morálnych základoch vlády a
2.  2. o diferenciách v stupni operácií alebo každodennej praxi medzi verejnou a obchodnou administratívou.

V práci „Morality and Administration in Democratic Government“ (1972) prekladá problém etického rozhodovania – nie v tradičnom kontexte teórie a filozofie ale ako súčasť každodenného života tých, ktorí rozhodujú. V snahe rozlíšiť charakter obchodnej a verejnej administratívy zdôrazňuje diferencie v štýle rozhodovania ako aj v realizácii rozhodnutí (zisk versus sociálne zlepšenie). Navyše, verejná administratíva operuje na báze súboru pravidiel, ktoré vyžadujú odlišný prístup k aplikácii špecifických techník a zvláštne posudzovanie validity predpokladov, podložených manažérskou teóriou.

    Autori „prvej novej verejnej administratívy“ pracovali v zmysle základnej otázky o tom, čo je filozofickým základom byrokratického rozhodovania a aké sú implikácie pre prax, aplikujúcu túto perspektívu. Táto otázka (v dvoch častiach) sa dotýka všetkých troch fundamentálnych fenoménov verejnej administratívy:

1. programovej efektívnosti,

2. manažérskej efektívnosti a

 3. politickej efektívnosti.

Implicitným cieľom verejnej administratívy je potreba nájsť spôsob ako zosúladiť a zabezpečiť rovnováhu medzi úrovňami efektivity.

1. Úlohy teórií a modelov administratívy

    Teoretici VS sú diferencovaní podľa toho, čo chápu ako vhodný teoretický základ pre pochopenie verejnej správy. Ich snaženie smeruje k vytvorenie takého teoretického zázemia, ktoré by v najvšeobecnejšom zmysle dovoľovalo študovať verejnú správu ako integrovaný celok so všetkými špecifikami, ktorých je nositeľom. Úlohou nie je len pozorovať, zbierať fakty a jednoducho rozpoznávať základné hodnotové sféry a zabezpečiť ich všeobecnú interpretáciu.

    Práca na teóriách a koncepciách verejnej správy smeruje k vytvoreniu „symbolickej“ dimenzie pre skúsenostné poznanie. Potom významným sa stáva na určitej (únosnej ) úrovni abstrakcie predložiť poznanie podstaty a fungovania verejnej správy v reálne ohraničenom inštrumentálnom priestore – ohraničenom jednak:    

1. skúmaním  administratívnych javov v rámci teórie administratívy všeobecne i v aplikácii na „verejný“ priestor,

2. skúmaním organizácií v rámci teórie organizácií, 3.skúmaním politiky v rámci politickej teórie, resp. verejnej politiky.

    V tejto fáze je potrebné rozlíšiť :         1. aké poznatky sú pre štúdium verejnej správy relevantné,

2. akým spôsobom tieto poznatky získať,

3. ako tieto poznatky aplikovať.

    Teoretici predkladajú svoje koncepcie, budované s ohľadom na to, čo funguje ako konštitutívne vhodná teoretická báza pre pochopenie administratívnych organizácií. Snahou je vytvorenie ucelenej a integrovanej teórie, ktorá postupuje ďalej, než k jednoduchému pozorovaniu faktov, smerom k poznaniu hodnôt, významných pri všeobecnejších interpretáciách. Teória nie je len jednoduchým usporiadaním faktov a hodnôt ale zmysluplnou rekonštrukciou spôsobu, akým nazeráme na seba a na svet okolo nás.

Práca na teóriách a koncepciách verejnej správy prináša výsledky, transformované do po-

doby modelov. Napokon, samotní teoretici administratívy hovoria o svojej práci ako o úlohe vyvíjať (vytvárať, konštruovať) modely organizácie alebo modely administratívy.

    Modely organizácie a administratívy môžu mať rôznu prezentáciu, vytváranú cez:

1. analógie modelov (biologických, fyzikálnych, molekulárnych ...),

2. kritiky a alternatívy

predchádzajúcich, či paralelne fungujúcich modelov,

3. syntézy prvkov prechádzajúcich a paralelne fungujúcich modelov,

4. hľadanie aplikácií  (relatívne) nových paradigiem (nielen) sociálneho myslenia.

    Každý zo spôsobov vytvárania koncepcií, či modelov verejnej správy – administratívnych organizácií významnou mierou prispieva k poznaniu charakteru ich fungovania. Každý z týchto modelov je zároveň prezentáciou možností štúdia a poznatkov teoretických i praktických, významných z hľadiska vývinového (historického), či aktuálneho a súčasného fungovania administratívnych organizácií.

    Štúdium teórií správy (a byrokracie) je významné aj z hľadiska vytvárania inštrumen-

tálneho, pojmoslovného „teritória“ , významného vôbec pre štúdium podstaty a fungovania organizačného sveta a zvlášť sveta administratívnych organizácií. Toto štúdium vedie k vytvoreniu predstavy o tom, 1. čo sa vo svete administratívnych organizácií deje, 2. čo by sa vo svete administratívnych organizácií mohlo alebo malo diať.

 Budovanie teórií verejnej správy možno teda sledovať v dvoch už prezentovaných základných tendenciách, ktoré limitujú problémový priestor študovanej oblasti. Prvá tendencia, pozorovateľná v teóriách verejnej administratívy, sa v prácach mnohých autorov prejavuje v kľúčovej orientácii primárne na prostredie veľkých komplexných organizácií. Tu sa definície organizácií točia okolo tých atribútov, ktoré sú najčastejšie vzťahované k tradičným byrokratickým štruktúram. Organizácie sú chápané ako skupiny ľudí, ktoré spoločne dosahujú určitý cieľ, účel, ako útvary, usmerňujúce aktivity mnohých indivíduí v záujme dosahovania špecifických cieľov. Usmerňovanie aktivít prebieha prostredníctvom série vzťahov autority, kde nadriadení a podriadení sú vo vzájomnej interakcii. Charakteristickým znakom systému autority je určený smer pôsobenia – zhora nadol. Byrokratické organizácie sú tiež definované pomocou štruktúry, alebo hierarchie ako výsledku deľby práce a prezentácie vzťahov autority (každý člen má len jedného nadriadeného).

Hoci väčšina definícií organizácie, v rámci štúdia veľkých a komplexných organizácií pracuje s kombináciami uvedených atribútov, predsa je možné definovať organizáciu v podobe, ktorá je natoľko otvorená, aby nevylučovala možnosti vstupu ďalších atribútov, a zároveň natoľko uzavretá, aby sa „nerozplynula“ v zmesi súvzťažných prvkov a vzťahov. Napríklad Ch. Barnard (1948, s.73) popisuje organizáciu ako „systém vedome koordinovaných aktivít, alebo úloh dvoch alebo viacerých osôb“. Význam tejto definície spočíva predovšetkým v uvedení „koordinovaných aktivít“ do definičného poľa organizácie – na miesto, v mnohých, najmä klasických definíciách,  určovaných formálnych mechanizmov. V organizačnej literatúre však možno nájsť desiatky definícií organizačného fenoménu.

    Vývin teórií v štúdiu administratívnych organizácií poskytuje kontinuálnu prezentáciu chápaní byrokratických organizácií, kde aj napriek vážnej snahe nájsť spôsob zmiernenia negatívnych javov, ktoré ich charakterizujú, len veľmi ťažko možno uvažovať o alternatívnych modeloch organizácie.

    Druhá tendencia vo vývine teórií verejnej správy je charakterizovaná blízkosťou až ekvivalenciou administratívnych organizácií a vládnej administratívy, resp. plnením mandátu vlády. Autori v rámci tejto čitateľnej tendencie uvažujú o verejnej správe v zmysle fungovania vládnych departementov, agentúr, komisií, štátu, a ďalších organizačných jednotiek. P. Appleby (1945) však upozorňuje na to, že vládne organizácie sú odlišné od súkromných podnikov a verejná administratíva je odlišná od obchodnej administratívy. Podstatou tejto odlišnosti nemusí byť len skutočnosť, že administratívne organizácie sú „pripútané“ k vláde, ale predovšetkým to, že pracovníci vládnych agentúr a pracovníci privátnych podnikov inak vnímajú svoju prácu. Podľa toho sú vládne organizácie viac orientované na službu, než na produkciu a ich ciele, či účely, sú mnohovýznamové, kým privátne organizácie sú zamerané predovšetkým na produkciu a zisk. Problém potom spočíva v možnostiach merania výkonnosti vládnych organizácií. Významné sú tiež diferencie v spôsobe rozhodovania, vládne organizácie musia veľmi citlivo vnímať potreby a záujmy občanov. Napokon, praktici verejnej administratívy poukazujú na to, že ich aktivity sú oveľa viac „na očiach verejnosti“, než je tomu pri aktivitách súkromných podnikov.

   Rozlíšenie „organizačnej“ a „politickej“ línie štúdia VS sa stáva menej výrazným vo fáze „nástupu“ ver. politiky ako oblasti, s kt sú administratívne organizácie identifikované ako objekt a zároveň subjekt procesu tvorby a procesu implementácie politických rozhodnutí, sledované cez problém efektívnosti vládnych organizácií.

1. Charakterizujte štúdium správy ako „vlády“

  Názor, že verejná správa má byť študovaná ako súčasť vládnych procesov predstavuje veľmi atraktívnu líniu štúdia verejnej správy. Z tohto pohľadu je verejná byrokracia chápaná nie len ako „rameno“, či „pravá ruka“ vlády, ale aj ako sféra, ktorá zohráva významnú úlohu vo vládnych procesoch.

   Verejné organizácie ovplyvňujú vývoj a implementáciu verejnej politiky a v konečnom dôsledku ovplyvňujú autoritatívnu alokáciu hodnôt v spoločnosti . Pričom,  ak ide o takýto pohľad, potom verejné organizácie musia byť hodnotené podľa rovnakých kritérií ako aktéri v politickom procese.

   Termíny ako sloboda, rovnosť, spravodlivosť, zodpovednosť – ako základné princípy tejto línie  sú vhodne aplikované na politickú byrokraciu ako vládnu exekutívu, legislatívu a jurisdikciu.

    Takto vnímaná verejná správa pripravuje teóriu ako najvhodnejší nástroj na operatívne informovanie byrokracie - ako politickú teóriu. Najdôležitejšie odporúčania teoretikov smerujú k úvahám o tom ako by mali byť fomulované a implementované atribúty a prezentácie verejnej politiky.

    Pohľad na verejnú správu ako na jav  v centre politických procesov bol rešpektovaný mnohými teoretikmi, najmä tými, ktorí sa svojou prácou zaradili medzi politických vedcov. Niektoré aspekty tejto sféry poznania sa odrazili aj v dnešnej tzv. novej verejnej administratíve a líniách, v súčasnosti zdôrazňujúcich význam verejnej politiky pre štúdium verejnej správy.

1. Charakterizujte štúdium správy ako „privátnej organizácie“

   V kontraste s predchádzajúcou línou správy ako vlády sa prezentuje línia, ktorá tvrdí, že správanie indivíduí v organizáciách a správanie samotných organizácií je rovnaké, bez ohľadu na to, aký typ organizácie študujeme.

    Tento prístup prezentuje množstvo teoretikov, ktorí sledujú generický prístup k organizačným analýzam. Bol vytváraný interdisciplinárne ako štúdium, postupujúce od práce v obchodných organizáciách, verejnej administratívy, organizačnej sociológie, industriálnej psychológie a rôznych príbuzných disciplín.

    Základné úvahy smerujú k tvrdeniu, že charakter manažmentu je rovnaký ,bez ohľadu na to,  či ide o riadenie verejnej, či privátnej organizácie. Všade sa manažér stretáva s problémom moci a autority, problémom komunikácie, atď. Ak je to skutočne pravda, mali by sme očakávať, že to, čo sa naučíme pri štúdiu fungovania organizácie v jednom prostredí, bude funkčné a aplikovateľné aj na organizácie v iných prostrediach. Zároveň, že štúdium akýchkoľvek foriem organizácií bude prispievať k budovaniu všeobecnej teórie organizácií.

    Významným spoločným menovateľom pre takto orientované štúdium verejnej správy je cieľ, ktorý sledujú – efektivita, či výkonnosť. Tieto zároveň fungujú ako základné princípy organizačnej línie stúdia správy. Tento prístup sa vyvíjal z počiatočného vzťahu medzi vedou a výrobou (biznisom), ktorý už v ranných štádiách zdôrazňoval použitie vedeckých princípov pre zabezpečenie rastu produktivity organizácie.

    Zaujímavé je, že tento moment bol zdôrazňovaný aj pri štúdiu fungovania verejných organizácií, čo bolo prezentované ako „inaugurácia“ sféry verejnej administratívy (správy) v oblasti organizačných štúdií. Woodrow Wilson (1887)  tvrdí, že takéto štúdium môže zabezpečiť prísľub rovnakých „ziskov“ v jej výkonnosti ako je tomu v privátnom sektore. Hovorí o tom, že „oblasť administratívy je vlastne oblasťou obchodu“. V súvislosti s dosahovaním merateľnej efektívnosti navrhuje ohliadnuť sa smerom k modelom administratívneho manažmentu v privátnom sektore. Tak administratívna efektívnosť ako aj administratívna zodpovednosť by mali byť zabezpečované vytvorením centier moci, ktoré primárne kontrolujú hierarchické štruktúry v organizácii. Wilson, podobne ako ďalší autori v rannej fáze štúdia verejnej administratívy, požadujú integrovanejšie a centralizovanejšie štruktúry pre vládnu moc. Tak by bola zodpovednosť za verejné aktivity lokalizovaná vo vzťahu k jednej autorite. Prípadný problém možnej inkonzistencie tohto prístupu s demokratickými normami o decentralizácii a participácii verejnosti chápe ako nevýznamný, keďže: „nebezpečenstvo nie je spojené s mocou samotnou, ale s nezodpovedným výkonom moci“ . Podľa neho, vláda musí nasledovať model biznisu (obchodu a podnikania) aj keď by mal byť nedemokratický

1. Charakterizujte štúdium správy ako „profesie“

    Významným predstaviteľom tejto línie je Dwight Waldo (1975), ktorý pre štúdium verejnej správy hľadá analógie v medicíne. Prirovnáva dobrú administratívu k zdraviu organizmu, ktorý tiež funguje podľa toho, ako fungujú jednotlivé jeho orgány a význam jednotlivých orgánov prirovnáva k významu jednotlivých komponentov verejnej organizácie.

    Podľa toho samotná medicína tiež nedisponuje všeobecnou teóriou, ale vyvíja aktivity smerom k príprave špecialistov, funkčných pre riešenie špeciálnych medicínskych problémov v starostlivosti o zdravie ľudí, kde využíva teoretické perspektívy množstva rôznych disciplín.

Výchova špecialistov v oblasti verejnej správy je porovnateľná s medicínou v základnej stratégii – na základe určitých ideí a techník, ktoré sú aplikovateľné vo sfére administratívy. Podľa úvah o štúdiu správy v tejto línii žiadna samostatná disciplína nemôže zabezpečiť taký druh poznania, ktorý aktuálne potrebuje špecialista administratívy vo verejnom sektore.

    Takto prezentovaný prístup naznačuje tiež významné postavenie teórie ako plne postačujúceho nástroja pre riešenie problémov praxe. To by ale znamenalo, že „verejný administrátor“ je pri svojej práci závislý na teoretických perspektívach, budovaných na kontextoch takých tradičných disciplín ako organizačné analýzy alebo politická veda a nie priamo na záujmoch priamo súvisiacich s administratívou.

1. Charakterizujte význam a orientáciu klasického obdobia byrokracie (základná otázka)

Klasické obdobie modernej byrokracie

-nastupuje organizačná línia štúdia VS

-2 línie        -technická línia (F.W.Taylor, H.Fayol)

        -teoretická línia (M.Weber)

-zameranie klasického obdobia (pre obe línie)

        -maximalizovať výkonnosť formálnych organizácií)

        -formalizácia ľudského faktora

        -implementácia vedeckých prístupov

        -maximálna a centrálna regulácia

        -človek ako stroj

        -eliminácia nedostatkov a prirodzenej nedokonalosti ľudí

-do procesu riadenia vstupuje veda

-základná otázka

        -ako a za akých podmienok je možné zabezpečiť najúčinnejšie fungovanie organizácie??

-odpoveď smeruje k:

                -formalizácii ľudského faktora

                -zavedeniu vedy ako nástroja riadenia formálnych organizácií

-M. Weber prichádza s tézou o čisto technickej prevahe byrokracie nad ostatnými formami organizácie

-Taylor sa snaží priamo vo výrobnej praxi vypracovať pomocou časových a pohybových štúdií najúčinnejšie prostriedky pre realizáciu vytýčených výrobných cieľov

-Fayol chce stanoviť univerzálne platné systémy ktorých dodržiavanie by maximalizovalo účinnosť chodu akejkoľvek organizácie

-stanovisko klasikov teórie organizácie je vo svojom jadre silne dehumanizujúce

-vychádzajú z predpokladu že organizačnú účinnosť možno maximalizovať za cenu robotizácie indivídua

-ideálnym riešením je priblížiť radového pracovníka čo najviac výkonnému stroju a pracovníka riadiaceho čo najviac výkonnému počítaču schopnému nachádzať len správne riešenia sebeťažších úloh

-účinnosť vo svete ľudí je dosiahnuteľná len odhliadnutím od oblasti špecificky ľudských hodnôt kt majú tendenciu odvádzať účelové úsilie ľudí nesprávnym smerom

-účinná veda je nehodnotiaca, je zbavená neproduktívnych hodnotiacich činností práve tak ako ich je zbavovaný efektívne pracujúci výkonný pracovník

1. Predpoklady pre štúdium podstaty byrokracie M. Webera

-pochopiť chápanie organizácie a podstaty byrokracie M. Webera predpokladá:

        -vedomosť o jeho prístupe k štúdiu sociálnych javov

        -vedomosť o genéze modelu byrokracie

Predpoklady štúdia Weberovho modelu byrokracie

A, chápajúci prístup

        -študovať sociálne javy znamená pochopiť a vysvetliť sociálne konanie jednotlivca

        -sociálne konanie je konanie kt má zmysle a účel

        -základnou jednotkou chápajúcej sociológie je jednotlivé indivíduum a jeho konanie

        -ak pochopíme indivíduum pochopíme aj väčšie sociálne celky

        -v (účelovom) správaní jednotlivca sa prejavujú individuálne hodnoty

        -v individuálnych hodnotách sú transformované hodnoty celého kultúrneho spoločenstva

B, skúmanie sociálnych javov nehodnotiacim prístupom

        -študovať javy objektívne a nevnášať do štúdia vlastné súdy, hodnotenia, preferencie

        -ustanovenie vedeckej legitimity, objektívnej sociálnej vedy

        -je to dosiahnuteľné cez procedúry kt eliminujú osobnú predpojatosť vo výskumnom procese

        -hľadanie odpovede na otázku „čo je??“ a nie „čo by malo byť??“

        -sociálni vedci musia pracovať s vedomím že kultúrne hodnoty sa prejavujú v aktivitách indivíduí

        -základnou Weberovou požiadavkou je pristupovať k sociálnym javom čistým objektívnym spôsobom,

         rešpektovať požiadavky nehodnotenia a stanoviť hranicu medzi vlastnou pozíciou a pozíciou vedca

C, Metóda ideálnych typov

        -úvaha o poriadku, o zmysle organizovania priamo vedie k myšlienke ideálneho typu

                         (spôsob formulovania sociálneho chápania)

        -prostredníctvom ideálnych typov môžu sociálni vedci zabezpečiť objektívne analýzy vplyvu sociálnych

         udalostí na indivíduá a spoločnosti

        -ideálny typ nie je ideálnym v normatívnom zmysle (nenavrhuje konfigurácie kt sú požadované)

        -ideálny typ je abstrakcia, nikdy nemôže existovať v empirickom zmysle

D, Konštrukcia „panstva“ v histórii a v súčasnosti

        -panstvo je nerovné postavenie ľudí v sociálnych systémoch a prirodzená existencia vzťahov nadvlády

         a podriadenosti ako produkt mocenskej nerovnosti

        -panstvo je priestorom kde vôľa vládcu ovplyvňuje ovládaných spôsobom kt implikuje ich správanie

         smerom k vykonávaniu príkazov a nariadení vládnucich

        -Weber identifikoval 3 typy panstiev

                -tradičné (založené na tradíciách, silná personifikácia, stabilnosť pravidiel)

                -charizmatické (viazané na osobnosť kt určuje pravidlá)

                -legálno-racionálne (rozdiel v spôsobe inštitucionalizácie moci, viazanosť na objektivitu)

E, Správa ako byrokracia vo svojich základných atribútoch (Racionálny model)

        -abstraktný model, účelovo-racionálny model

1. Byrokracia ako „ideálny typ“ , znaky modernej byrokracie (M. Weber)

Metóda ideálnych typov (byrokracia ako ideálny typ)

-ideálny

        -znamená abstraktný, neznamená najlepší

        -je súbor vyjadrovacích prostriedkov

        -nie je zobrazením skutočnosti

-celé sociálno-vedné poznanie je metódou ideálnych typov

-ideálny typ je metóda akou študujeme javy

-každý jav by mal mať svoj ideálny typ, každý jav by mal mať svoju definíciu

-ideálny typ –jadro javu, základná esencia

-všetky reálne prípady sú odchýlkou od ideálneho typu

-ideálny typ je popis s kt možno porovnávať realitu, nefunguje ako normatívny princíp

-ideálny ty je samotnou podstatou javu

Znaky modernej byrokracie

-abstraktné pravidlá

        -byrokracia sa prejavuje nadbytočnosťou pravidiel

        -všeobecné pravidlá kt platia aj pre jednotlivé prípady

        -nie je možné vymyslieť pravidlo na každý problém

        -pravidlá u formálnych organizácií –normatívne systémy

-právomoci a povinnosti

        -v byrokracii má každý mať pridelenú svoju prácu a pozíciu z kt vyplývajú práva a povinnosti

        -byrokracia je systém založený na princípe moci, všetko je poznačené týmto princípom

-hierarchia a centralizácia

        -hierarchia je typický systémový prvok, je prejavom moci

-špecializácia

        -ide o účinný prvok byrokracie, profesionalizácia

        -ak sú úradníci veľmi úzko špecializovaní môžu nastať problémy v koordinácii a konkurencii

                                        (ťažká komunikácia)

        -byrokracia pritvrdila lebo človek je len kolieskom na stroji a o celom stroji nemá ani poňatie

-písomná forma komunikácie

-materiálne prostriedky nie sú vlastníctvom úradníkov

-formálne vzťahy

        -nosný bod klasického obdobia byrokracie

1. M. Weber a problém „panstva“

M. Weber

Panstvo

-nerovnaké postavenie ľudí v sociálnych systémoch a prirodzená existencia vzťahov nadvlády a podriadenosti ako produkt mocenskej nerovnosti

-je spôsobom legitimizácie autority (moci)

-Weber sa okrem iného zaoberal aj štruktúrou spoločnosti (ako sociálny vedec), všimol si že spoločnosť je štruktúrovaná

        -základ uvedomenia existencie nerovnosti v spoločnosti

        -vrstvy a triedy sú nerovné (nerovnomerné)

        -ide o nerovnosť v sociálnych pozíciách a sociálnych statusoch

-zistil že jední sú v pozíciách vládnucich a druhí v pozíciách ovládaných (nerovnomerné rozdelenie moci)

-panstvá –spôsob akým sa legitimizuje nerovnomerné rozdelenie moci

-otázka akým spôsobom vládnuci získava svoju moc, aké nástroje na to použije a akým spôsobom udržiava moc

        -platí to tak pre spoločnosť ako aj spravovanie verejných organizácií (formálnych)

-typy panstiev

        -tradičné (silná väzba na tradície)

        -charizmatické (väzba na persónu, osobnosť)

        -legálno – racionálne (silné spojenie s byrokraciou)

-tradičné

        -pravidlá kt platili v minulosti predpokladáme že budú platiť aj v budúcnosti

                (aj v zmenených podmienkach)

        -silná personalizácia (väzba na osobu)

-charizmatické

        -tvorba pravidiel je silne viazaná na osobnosť

-legálno – racionálne (byrokratické)

        -inštitucionalizácia moci

                -tento typ panstva je charakterizovaný existenciou objektívnych pravidiel kt sú stanovené pre

                  všetkých rovnako, tento model je účinný bez ohľadu na to kto sa uchádza o moc

                -aj násilím získaná moc má tendenciu sa legitimizovať

                -väzba na demokraciu (vzťah demokracia – byrokracia)

1. Dôsledky byrokracie M. Webera, správa „s vylúčením verejnosti“

Dôsledky pre postavenie úradníkov

1, Výkon úradu je pre byrokratického úradníka hl. povolaním a hlavným alb jediným zdrojom obživy

        -zastávanie úradu nie je chápané ako nárok na rentu

        -vstup do úradu predstavuje akýsi záväzok vernosti zo strany úradníka kompenzovaný záväzkom zo

         strany zamestnávateľa na zaistenie jeho existencie

        -tento záväzok nie je zameraný voči konkrétnemu predstavenému úradu

         (ale voči neosobnému vecnému účelu organizácie)

        -ako podmienka na vstup do úradu je požadovaná dlhodobá odborná príprava a systém skúšok

2, Byrokratický úradník je menovaný nadriadenou inštanciou, teda nie volený spravovanými

        -v prípade voľby zdola je úradník zodpovedný nielen svojmu nadriadenému ale tiež voličom

         (jeho kariéra nezávisí len na ňom a na jeho nadriadenom)

        -Weber súdi že úradník menovaný priamo nadriadeným máva spravidla väčšie predpoklady pre výkon

         úradu pretože nadriadený má záujem aby kontroloval prácu odborne spoľahlivého človeka

        -oproti tomu voliči ako neodborníci môžu len ťažko posúdiť odbornú kvalifikáciu daných kandidátov

3, Úradník požíva určité „stavovské“ ocenenie

        -jeho postavenie je garantované predpismi (v prípade št. úradníkov zakotvené aj právne)

        -výška mzdy sa v princípe neriadi podaným výkonom ale je skôr určená stavovsky (roky v úrade)

        -nízka úroveň odmeny je vyvážená jej pomerne vysokou istotou a spoločenským ocenením úradu

4, Doživotnosť úr. postavenia je aj tam kde sa predpokladá možnosť výpovede, znovuobsadzovania miest

        -táto doživotnosť nemá však podobu vlastnenia úradu úradníkom

        -má fungovať ako garancia čisto vecného nezávislého výkonu úradu

        -to čo posilňuje existenčné istoty úradníkov sťažuje ich obmeňovanie podľa meniacich sa požiadaviek

                (úradníci dávajú prednosť tomu byť závislí na nadriadených oproti závislosti na spravovaných)

        -závislosť smerom hore je pre nich dôkazom že sa podieľajú na moci, závislosť smerom dole môže

         vzbudzovať zdanie že sú služobníkmi pospolitosti

5, Dôsledkom hierarchického usporiadania úradu je možnosť kariéry

Sociálne dôsledky byrokratickej správy („Správa s vylúčením verejnosti)

-rozvoj byrokraticky riadených organizácií je spojený s relatívnou demokratizáciou spoločnosti

-podľa Webera je byrokratizácia správneho systému nevyhnutným sprievodným javom moderných masových demokracií v protiklade k demokratickej samospráve malých, sociálne homogénnych celkov minulosti

-byrokratická racionalita sa môže uplatniť iba v spoločnosti v kt bola odstránené rodové a osobné privilégiá a kt členovia boli po formálnej právnej stránke postavení na jednu úroveň

-byrokrati nestoja bezprostredne nad spravovanými tak ako tomu bolo v prípade úradníkov tradičných panstiev a nevymáhajú z nich svoje materiálne zaistenie priamou cestou

-ajkeď Weber konštatuje že byrokratizácia všetkých oblastí spoločenského života a najmä oblasti správy je sprievodným javom demokratizácie modernej spoločnosti nechápe demokratizáciu ako nárast aktívnej účasti ľudí na vláde

-demokracia vo veľkých štátnych celkoch znamená len „právnu rovnosť“ ovládaných medzi sebou nie ich priamu účasť na moci

-vrcholom uskutočniteľnej demokracie podľa Webera je keď ľud má šancu určiť spôsob akým bude spravovaný

-byrokratická organizácia má zaručiť rovnosť práv ovládaných a dokonca ich prístup k úradom na základe požadovanej kvalifikácie

-paradoxne však tie opatrenia kt majú byrokratický aparát ochrániť pred zneužitím moci (napr. požadovaná kvalifikácia, služobný postup, penzijne zaistenie) môžu byť monopolizované určitými vrstvami a stáť pri zrode nových stavovských privilégií

Ekonomické dôsledky byrokratickej správy

-rozvoj modernej byrokracie šiel paralelne s prenikaním kapitalizmu

-podľa Webera dokonalá byrokracia nie je brzdou ale naopak významnou podmienkou rozvoja výkonnej ekonomiky

1. H. Fayol – manažérske činnosti a princípy administratívy

Henri Fayol

-pôvodným povolaním bol banský inžinier, uznanie získal až vo vysokom veku

-písal technické články o banskom inžinierstve a niekoľko článkov o administratíve

-ako prvý rozpracováva zásady vrcholného manažmentu

-jeho zámerom bolo iniciovať teoretickú analýzu vhodnú pre širokú sieť organizácií

-všetky činnosti kt sa zaoberajú priemyselné podniky sa podľa neho dajú rozdeliť do týchto činností

        1,technické činnosti (ťažba, výroba, úprava)

        2,obchodné činnosti (nákup, predaj, výmena)

        3,finančné činnosti (skúmanie optimálneho využitia kapitálu)

        4,bezpečnostné činnosti (ochrana majetku a osôb)

        5,účtovnícke činnosti (inventúra, bilancovanie, náklady, štatistika)

        6,manažérske činnosti (plánovanie, organizovanie, vedenie, koordinácia, kontrola)

-formuluje jednak v podobe piatich všeobecných prvkov definíciu manažmentu, kt dodnes tvorí v nepatrne pozmenenej podobe osnovu príručiek pre manažérov a jednak v podobe 14 princípov administratívy

Päť prvkov definície manažmentu

        1,Predvídať a plánovať (skúmať budúcnosť a navrhovať plán činnosti)

        2,Organizovať (vytvoriť hmotnú a spoločenskú štruktúru v spoločnosti)

        3,Prikazovať (udržiavať personál v činnosti)

        4,Koordinovať (spájať a zosúlaďovať všetky činnosti a úsilia)

        5,Kontrolovať (dozerať na dianie v súlade s pravidlami a príkazmi)

Princípy administratívy (riadenia)

1, Deľba práce (špecializácia napomáha človeku byť produktívnejším)

2, Autorita (právo vydávať príkazy a s ňou súvisiaca zodpovednosť)

3, Disciplína (obojstranný charakter –zamestnanci sa podrobia pri dobrom vedení vedúcimi)

4, Jednota príkazov (každý pracovník by mal mať len jedného šéfa)

5, Jednota vedenia (ľudia podieľajúci sa na rovnakých činnostiach s rovnakými cieľmi v jednotnom pláne)

6, Podriadenie záujmom celku (manažment zohľadňuje že ciele firmy sú vždy prvoradé)

7, Odmeňovanie (plat je motiváciou ajkeď perfektný systém motivácie neexistuje)

8, Centralizácia alb decentralizácia (závislosť od podniku a zamestnancov)

9, Stupnica hodností (hierarchia je nevyhnutná na jednotu riadenia)

10, Poriadok (potrebný je hmotný ako aj sociálny poriadok)

11, Rovnoprávnosť (kombinácia priateľstva a spravodlivosti)

12, Stabilita zamestnancov (úspešné podniky podľa Fayola majú stabilnejší manažérsky personál)

13, Iniciatíva (všetci zamestnanci dostanú možnosť prejaviť určitým spôsobom iniciatívu)

14, Podpora morálky zamestnancov manažmentom

1.  F. Taylor – „zásadné princípy manažmentu“

Frederick W. Taylor

-pôvodne inžinier, postupne sa vypracoval od pomocného robotníka na hlavného inžiniera

-svoje názory vypracoval v diele Principles of Scientific Management (Zásady vedeckého manažmentu)

-bol zakladateľom hnutia známeho ako „scientific management“ (vedecké riadenie)

-základným predmetom manažmentu malo byť zabezpečenie maximálnej prosperity pre zamestnávateľa spojené s maximálnou prosperitou každého zamestnanca

        -pre zamestnávateľa –nielen veľké zisky ale aj rozvoj všetkých aspektov firmy do trvalej prosperity

        -pre zamestnanca –nielen okamžité vyššie platy ale aj ich rozvoj aby mohli efektívne konať

-zdala sa mu byť samozrejmou vzájomná závislosť riadenia (manažérov) a robotníkov

-hľadal odpoveď na otázku prečo dochádza k takému veľkému antagonizmu a neefektívnosti??

        -3 príčiny

           1,chybné presvedčenie robotníkov že zvýšenie výroby sa nevyhnutne odrazí v nezamestnanosti

           2,nedokonalé systémy riadenia kt nútia robotníkov obmedzovať výrobu na ochranu svojich záujmov

           3,neúčinné primitívne metódy práce plýtvajúce námahou

-prekonanie týchto prekážok považoval za cieľ vedeckého riadenia

-Taylor formuloval 4 „zásadné princípy manažmentu“

        A, Rozvoj skutočnej vedy o práci

                -v skutočnosti nevieme čo je spravodlivá miera dennej práce(umožňuje to sťažovanie sa šéfom)

                -odstránenie určením „dennej pracovnej úlohy“ ako množstva práce kt má vykonať robotník

        B, Vedecký výber a progresívny rozvoj robotníka

                -na to aby mohli robotníci získať vysokú základnú mzdu musel by sa uskutočniť ich vedecký

                výber zaručujúci že majú fyzické a intelektuálne kvality

                -veril že každý robotník by mohol byť pri určitej práci prvotriedny

        C, Spojenie vedy o práci a vedecký prístup k výberu a vzdelávaniu robotníkov

                -najväčší odpor k vedeckému prístupu k manažmentu sa podľa neho kladie zo strany vedenia

                -zistil že robotníci sú veľmi ochotní naučiť sa vykonávať dobrú prácu za vysokú zákl. mzdu

        D, Neustála a úzka spolupráca manažmentu a robotníkov

                -medzi manažmentom a robotníkmi existuje takmer rovnaká deľba práce a zodpovednosti

                -takmer každému úkonu uskutočnenému ktorýmkoľvek robotníkom by mal predchádzať alb

                za ním nasledovať zodpovedajúci úkon zo strany vedenia

-pod vedou rozumie systematické pozorovanie a meranie a príkladom jeho metódy kt často cituje je vývoj „vedy nahadzovania lopatou“

1. Obdobie „výskumu medziľudských vzťahov“ , sociálne štúdie ako predzvesť výskumu medziľudských vzťahov – prínos a kritika

Human Relations

-veľký dôraz na účel a racionalitu ako najefektívnejší nástroj štúdia a riadenia formálnych organizácií kt nachádza svoju prezentáciu v zdôrazňovaní formálnych vzťahov vyvolal reakcie u autorov v 30.tych rokoch 20.storočia

-úvahy o skutočnom fungovaní vzťahov vo formálnych organizáciách viedli k pochybnostiam o spôsobe optimalizácie fungovania organizácií absolutizáciou toho typu vzťahov kt je formálne limitovaný

-štúdium medziľudských vzťahov prinieslo poznatky kt naznačujú že aj napriek snahe predstaviť najefektívnejší spôsob fungovania organizácie (pomocou úplnej formalizácie vzťahov) sa autorom klasického obdobia nepodarilo uvažovať o reálnych vzťahoch kt v tomto prostredí fungujú

-zamerané na štúdium neformálnych vzťahov vo formálnych organizáciách

-do popredia sa dostáva človek a jeho vzťahy, všetko čo súvisí s ľudským faktorom v organizáciách

Sociálne štúdie ako predzvesť Human relations

-kultúrno – antropologické (Ruth Benedictová, Margaret Meadová, M. J. Herskovits), sociálno – psychologické (G. H. Mead –Mind, Self and Society), tzv komunitné (manželia Lyndoví, Lloyd Warner)

-hlavný efekt sociálnych štúdií

        -neštudujú formálne organizované prostredie

        -význam neformálnych mechanizmov pri ustanovovaní trvalých vzorcov správania

        -aj „nekodifikované“ formy správania vykazujú pravidelnosti

        -nie je možné stanoviť presnú hranicu medzi formálnym a neformálnym prostredím

-neformálne skupiny

        -predpoklad o neexistencii stanovených vzorcov správania

        -fungovanie vo väčšom zmätku

-zistilo sa však že aj neformálne prostredie vykazuje známky pravidelnosti, opakovateľnosti vo svojich vzorcoch správania

-treba priznať že neexistujú pevne stanovené hranice medzi formálnym a neformálnym prostredím

-neformálne prostredie charakterizované svojimi pravidlami a vzťahmi je ďaleko účinnejšie vo svojom fungovaní než formálne prostredie

-veľká sila neformálnych väzieb (základ aj v rámci administratívy)

1. Elton Mayo – podstata experimentu, prínos a kritika

Elton Mayo - Hawthornský experiment (1925)

-na báze Taylorových princípov vedeckého manažmentu

-experiment –kráľovská výskumná metóda

        -ak do prostredia kt študujeme zavádzame zámerne nejaký jav a sledujeme čo sa stane, ako sa toto

        prostredie mení alb nemení

-cieľom bolo zistiť či zmena fyzikálnych podmienok vyplýva na výkon pracovníkov

-2 skupiny pracovníkov

        -experimentálna

        -kontrolná

-experimentálna skupina prechádza zmenou prostredia (zásah), pracuje v zmenených podmienkach, kontrolná skupina pracuje v nezmenených podmienkach

-sledoval sa počet výrobkov za určitý čas

-predpoklad –výkon porastie tam kde sa zlepšili fyzikálne podmienky, tam kde sa nezmenili ostane stabilný

-stalo sa však že výkon sa zvýšil u oboch skupín

-zistilo sa že obidve skupiny vedeli že sú súčasťou experimentu, zahájili komunikáciu kt riešila spoločný cieľ kt bol výkon –vznik nových väzieb, motivácia

-išlo o ekonomicky nevýhodné správanie pracovníkov kt malo za následok zvýšenie kontroly nad sociálne i pracovne ohraničeným prostredím a posilnenie skupinovej solidarity

-neformálne správanie skupín malo za následok že prirodzene stúpol výkon aj v skupine kde sa podmienky nezmenili (nezlepšili)

-vznik neformálnych väzieb, pravidiel, skupinového vedomia nie je brzdou výkonu ale práve naopak

-viacero dôsledkov –takéto skupiny treba riadiť iným spôsobom, neekonomické správanie je dôsledkom v dobre ustanovených väzbách so „zdravou“ motiváciou

-podľa Mayových záverov skupina nie je len prostý súhrn členov kt sledujú svoje egoistické materiálne záujmy

-Mayo vykresľuje širšie dôsledky  silnej stratégie odosobnenia, depersonalizácie a dehumanizácie (pocit odcudzenia, strata úcty v ľudské hodnoty, strata schopnosti koordinovať svoje úsilie s úsilím iných ľudí

-podľa nového Mayovho poňatia základom pre orientáciu jednania sú spontánne rozvíjané vzťahy na kt sú ich členovia citovo viazaní

-vedúci pracovníci majú byť kvalifikovaní nielen technicky ale tiež sociálne aby dokázali vytvárať sociálnu atmosféru podnecujúcu pracovný výkon

1. Ch. Barnard, G.C. Homans – prínos a kritika

Ch. I. Barnard

-The Functions of the Executive (1938)

-v tejto knihe Barnard reaguje na prehodnocovanie klasického obdobia správy a byrokracie a na výzvy formulované v rámci výskumu medziľudských vzťahov

-ľudia vytvárajú organizačné útvary a vstupujú do nich preto aby znásobili svoje individuálne schopnosti a dosahovali ciele kt by vzhľadom na obmedzenosť svojich individuálnych schopností inak nedosiahli

-ľudia rozvíjajú svoju kooperáciu len pokiaľ je to navonok účinné a pre nich osobne vnútorne uspokojujúce

-rozlišuje medzi        -účinnosťou organizácie (miera dosahovania cieľov)

                -uspokojivosťou organizácie (miera uspokojenia človeka v organizácii)

-zdôrazňuje:         neformálne štruktúry,

fungovanie inštitúcií kt podliehajú formálne určeným pravidlám a sankciám

orientáciu na uspokojovanie potrieb a cieľov samotných členov organizácie

                dimenziu dobrovoľnosti smerom k väčšej slobode členov organizácie

C. G. Homans

-The Human Groups (1951)

        -silný príspevok do organizačnej spravodlivosti

        -systém skupín (2 okruhy skupín)

                -vonkajší (vzniká zvonku, dosahovanie cieľov)

                -vnútorný (vzniká spontánne, afektívne funkcie- atmosféra, klíma)

        -v podstate ide o rozlíšenie formálnych a neformálnych skupín

        -zvyčajne v každej formálne ustanovenej skupine vznikajú neformálne vzťahy

-Social Behavior (1961)

        -teória sociálnej výmeny

                -porovnávanie vstupov a výstupov (priestor na motiváciu)

                -vstup sa rovná výstup (spravodlivá výmena)

                -vstup väčší ako výstup (nespravodlivosť)

                -vstup menší ako výstup (motivácia)

                -motivácia môže byť nielen ekonomická alb materiálna ale môže mať aj formu morálneho

                ocenenia

        -spravodlivosť        -procedurálna (spravodlivosť metód, pravidiel, rozhodnutí)

                        -distributívna (spravodlivosť toho čo bolo rozdelené teda výsledku)

-modely hodnotenia spravodlivosti

        -model skupinových hodnôt

                -výsledky sú vnímané ako spravodlivé ak aj procedúry ich dosiahnutia sú tiež spravodlivé

        -model individuálnych záujmov

                -platí to čo u skupinových hodnôt ale len ak nejde o individuálne záujmy vtedy je dôležitý

                výsledok a nejde o procedúry

1.  E.H. Schein, D. Mc Gregor, R. Likert, F. Herzberg, Ch. Argyris

Rensis Likert

-americký psychológ, založil inštitút sociálneho výskumu na univerzite v Michigane

-za oddelenia s nízkou výkonnosťou sú zodpovední riadiaci pracovníci kt sa zameriavajú „na prácu“

        (zameriavajú ju sa na to aby ich podriadení boli neustále zaneprázdnení pracovným cyklom)

-najvýkonnejší riadiaci pracovníci zameriavajú svoju pozornosť na ľudské aspekty problémov svojich podriadených, na vytváranie efektívnych pracovných skupín kt sa určujú vysoké ciele

        (títo riadiaci pracovníci sa zameriavajú na zamestnancov)

-efektívni riadiaci pracovníci robia skôr všeobecný než detailný dozor a viac sa zaujímajú o ciele než metódy

-rozlišuje 4 systémy manažmentu

        Systém č.1        -Exploatačne – autoritatívny typ

                -manažment používa strach a hrozby, komunikácia prebieha iba smerom nadol, nadriadení

                a podriadení sú psychologicky veľmi vzdialení, rozhodnutia sa robia na vrchole organizácie

        Systém č.2        -Benevolentne – autoritatívny typ

                -manažment používa odmeny, informácia smerom nahor je obmedzená na to čo chce šéf počuť

                polit. rozhodnutia sa uskutočňujú na vrchole, možnosť delegovať rozhodnutia na nižšie úrovne

        Systém č.3        -Konzultatívny typ

                -manažment používa odmeny, príležitostné tresty a počíta s istou zainteresovanosťou

                komunikácia existuje v oboch smeroch ale smerom nahor sa komunikácia iného charakteru než

                čo chce šéf počuť podáva v obmedzenom rozsahu a len opatrne

                -podriadení môžu čiastočne vplývať na činnosti svojich oddelení

        Systém č.4        -Participačný skupinový manažment

                -vedenie dostáva ekonomické odmeny a plne využíva skupinovú participáciu a spoluúčasť pri

                vytyčovaní vysokých výkonnostných cieľov a zlepšení pracovných metód

                -komunikácia smeruje nadol, nahor aj horizontálne a je presná

                -podriadení a nadriadení sú si psychologicky veľmi blízko

                -tento manažment vytvára vysokú produktivitu, väčšiu spoluúčasť a lepšie vzťahy

-vo všeobecnosti vysoko produktívni manažéri sú tí kt ľudí vo svojich oddeleniach spojili do efektívnych skupín kde členovia chcú spolupracovať a sú veľmi spokojní s prácou

-vedúci aby boli objektívni a dokázali komunikovať musia vždy prispôsobiť svoje správanie ľudom kt vedú

-spolu so svojou manželkou rozširujú model systémov 1 až 4 o identifikáciu „celkového modelu organizácie systému 4“ (systém 4T)    -je najlepšou metódou na riešenie konfliktov lebo sa sústreďuje na získavanie údajov o

skupinových potrebách a na zaangažovanosť do skupinového rozhodovania s cieľom vyriešiť rozdiely v záujme celej organizácie

Douglas McGregor

-bol profesorom manažmentu na technickom inštitúte v Massachusetts

-skúmal predpoklady ľudského správania kt sú základom riadiacej činnosti

-vyvinul na základoch tradičnej koncepcie administratívy svoju „Teóriu X“

-Teória X        1,priemerný jedinec má vrodený odpor k práci a vždy keď je to možné sa jej vyhne

                  -manažment potrebuje zdôrazňovať produktivitu, stimulačné systémy a prácu bežného dňa a

                   odsudzovať „obmedzenie výsledku“

                2,väčšinu ľudí treba kontrolovať, riadiť, hroziť im trestom, aby sme ich prinútili vynaložiť

                  potrebné úsilie

                3,priemerný jedinec dáva prednosť tomu aby ho niekto riadil, želá si vyhýbať sa zodpovednosti                  má relatívne nízke ambície, nadovšetko chce bezpečnosť

-k teórii X navrhuje alternatívnu „Teóriu Y“ s zvýrazneným princípom „integrácie“ miesto riadenia a kontroly

-Teória Y        1,vynakladanie fyzického a psychického úsilia v práci je tak prirodzené ako hra alb odpočinok

                -obyčajný človek nemá vrodený odpor k práci

                2,kontrola zvonku nie je jediným prostriedkom na dosiahnutie úsilia

                -ľudia sa pokúsia o samoriadenie a sebakontrolu v záujme dosiahnutia cieľov kt veria

                3,najvýznamnejšou odmenou je uspokojenie sebarealizačných potrieb jednotlivca

                4,priemerný jedinec sa za vhodných podmienok učí zodpovednosť nielen akceptovať ale ju

                  aj vyhľadávať

                5,je viac tých kt prispievajú k riešeniu problémov organizácie ako tých kt problémy sami riešia

                6,v súčasnosti nie je potenciál priemerného človeka plne využitý

-zdôrazňuje že bude existovať napätie a konflikt medzi vedením a prevádzkou pokiaľ administratívne oddelenia budú slúžiť vrchnému vedeniu na kontrolu prevádzky

-podľa teórie Y rola administratívy je v poskytovaní profesionálnej pomoci všetkým úrovniam manažmentu

E. H. Schein

-pôsobí ako profesor manažmentu na Sloanovej škole manažmentu v technickom inštitúte v Massachusetts

-analýza motivácie(ako McGregor) sa začína skúmaním zákl. predpokladov kt robia manažéri o ľuďoch kt riadia

-navrhuje 3 súbory predpokladov zhruba v chronologickom poradí a dodáva štvrtý kt považuje za vhodnejší

        A, Racionálno – ekonomický model (podobnosť s McGregorovou „Teóriou X“)

                -manažéri si myslia že robotníkov prvotne motivujú ekon. podnety kt vytvára organizácia

                -robotník je v podstate pasívny, lenivý, nie je ochotný vziať na seba zodpovednosť

        B, Sociálny model

                -tento model sa vyvinul z uvedomenia si potreby identity robotníka prostr. vzťahov k druhým

                -skupinové normy majú väčšiu moc nad výrobou ako formálne podnetné systémy kontroly

C, Model sebarealizácie (McGregorova „Teória Y“, Argyrisov model II, Herzberg- Obohatenie práce)

                -zdôrazňuje že organizácie spravidla odstránia význam akejkoľvek práce kt robia zamestnanci

                -robotníci sú frustrovaní lebo nemôžu uplatniť v práci svoje vedomosti, schopnosti a zručnosti

                -podobnosť –McGregorova „Teória Y“, Argyrisov model II a Herzbergovo Obohatenie práce

        D, Komplexný model (predch. teórie sa zakladajú na zjednodušených a zovšeobecnených koncepciách)

                -ľudské potreby sa delia na mnoho kategórií a líšia sa stupňom osobného vývoja

                -motívy sa budú meniť od jednej osobe k druhej, od jednej situácie k druhej, medzi okamihmi

                -zamestnanci sú schopní získať nové motívy prostredníctvom organizačných skúseností

-pre manažérov je najdôležitejším stať sa dobrým diagnostikom

-kľúčovým faktorom kt určuje motiváciu jednotlivcov v organizáciách je psychologická dohoda

        (nepísaný súbor očakávaní kt existujú medzi členom a reprezentantom organizácie)

Frederick Hezberg

-uznávaný profesor manažmentu na univerzite v Utahu

-viedol výskumný program o aplikácii motivácie človeka v pracovnej situácii a jej účinkoch na prac. uspokojenie

-pýta sa či dnešné metódy organizácie práce vyhovujú jednak potrebám človeka a jeho túžbe po šťastí

-zistil že udalosti kt viedli k spokojnosti boli úplne odlišné od tých kt viedli k nespokojnosti

        -5 faktorov kt sú silnými determinantmi spokojnosti s prácou (faktory motivácie alb vzostupu)

                -úspech, uznanie, atraktívnosť práce samej, zodpovednosť, povýšenie

        -dôvody nespokojnosti („pracovná hygiena“ alb „faktory údržby“)

                -podniková politika a riadenie, plat, medziľudské vzťahy, pracovné podmienky

-prišiel k záveru že tieto dva pocity nie sú v protiklade ale spájajú sa s 2 odlišnými skupinami ľudských potrieb

-súbor faktorov v súvise s nespokojnosťou s prácou pramení z túžby jednotlivca vyhnúť sa fyz. a spoloč. stratám

-faktory spojené so spokojnosťou s prácou pramenia z potreby doviesť svoj potenciál až k dokonalosti

-ľudia majú potrebu chápať, dosiahnuť úspech a prostredníctvom úspechu zažiť psychologický vzostup

Chris Argyris

-zaoberal sa štúdiom vývoja osobnosti jedinca ovplyvneného pracovnými podmienkami

-hovorí že každý človek má potenciál kt musí byť plne realizovaný

-sebarealizácia prináša nielen osobný prospech ale aj prospech pracovnej skupine v kt jedinec pracuje

-problém má 3 stránky: vývoj jedinca k psychickej zrelosti, charakter organizácie, stupeň interpersonálnej kompetencie vedúceho a ostatných členov pracovnej skupiny

-v procese dozrievania môžeme sledovať 7 vývojových aspektov

        1,od detskej pasivity k dospelej aktivite

        2,od závislosti k relatívnej nezávislosti

        3,od ohraničených spôsobov správania k množstvu rôznych spôsobov správania

        4,od výstredných, povrchných, krátkodobých záujmov k stabilnejším, hlbším záujmom

        5,od krátkodobej perspektívy k dlhodobej perspektíve

        6,od podradného sociálneho postavenia k rovnakému alb nadradenému postaveniu

        7,od nedostatku sebavedomia k sebavedomiu a sebakontrole

-jedinci dosiahnu zrelú dospelosť až keď dokážu vidieť seba samých z pohľadu druhých, sledujú svoje záujmy, predpovedajú dôsledky na roky vopred a prijímajú zodpovednosti za iných

-hovorí o tom že podstatu činnosti manažérov možno zhrnúť do 4 pravidiel (modely správania)

        -model I        1,navrhni jednostranné ciele a pokús sa ich dosiahnuť

                        2,maximalizuj zisk a minimalizuj stratu pomocou kontroly úlohy

                        3,minimalizuj tvorbu a verejné vyjadrovanie negatívnych pocitov

                        4,buď racionálny a „objektívny“ a potláčaj ver. vyjadrovanie pocitov druhých

-manažéri kt pracujú podľa tohto modelu I majú na svet veľmi jednostranný názor a zápasia o úplnú kontrolu

-uprednostňuje  v praxi model II        1,konaj na základe dobrých informácií a získavaj ich

2,konaj po slobodnom a podloženom výbere so všetkými kt sú kompetentní

                                3,podnecuj vnútorné presvedčenie o správnosti výberu, sleduj uplatňovanie

-manažéri kt pôsobia podľa tohto modelu nie sú defenzívni a tak sa môžu učiť „dvojitým premetom“

1. Charakterizujte líniu analýz byrokratických disfunkcií – prínos a kritika

Analýza byrokratických disfunkcií

-v organizačnom modeli M. Webera bez výnimky platí že práve tie princípy na kt je založená byrokratická organizácia maximalizujú racionálnosť spravovacieho rozhodovania a zvyšujú administratívnu účinnosť

-byrokracia predstavuje najúčinnejšiu formu organizácie lebo odborníci s veľkými skúsenosťami sú najlepšie kvalifikovaní pre robenie technicky správnych rozhodnutí a tiež lebo ich disciplinovaný výkon, riadenie abstraktnými pravidlami a koordinácia vďaka hierarchickému systému podporuje racionálne sledovanie cieľov organizácie

-M. Weber vychádzal z predpokladu že každé byrokratické opatrenie podporuje hladkosť chodu organizácie a účinnosť výkonu funkcií

-tak ako prostá osobná skúsenosť tak aj systematické výskumy fungovania byrokratických organizácií však ukázali že tieto organizácie sa v praxi nijak nepribližujú ideálnemu modelu svojho fungovania

-nepotvrdila sa ani druhá časť Weberovho tvrdenia že prevládnutie chladne účelovej racionality bude v byrokraciách vykúpené rastúcim „odľudšťovaním“ ich činností

-od 30tych rokov 20. storočia boli oba Weberové úzko spojené predpoklady podrobené kritike

A, bádanie v oblasti medziľudských vzťahov prichádza so zistením že aj v úplne formálne ustanovených organizáciách dochádza k rozvoju neformálnych medziľudských kontaktov a väzieb kt nemusia účinnosť fungovania znižovať ale naopak ju môžu aj zvýšiť

        -akonáhle uznáme že kvalita ľudského výkonu závisí mimo iného aj od pocitov vyvolaných vzťahov ku skupine a na miere uspokojenia z medziľudských vzťahov kt v nej panujú stáva sa zrejmým že Weberové racionálne mechanizmy sami o sebe nezaisťujú požadovaný výkon

        -tá organizácia kt umožňuje svojim členom participovať na radení je racionálnejšia než Weberov model

        B, na druhej strane R. K. Merton a po ňom ďalší spochybnili samotné jadro Weberovej argumentácie tým že si položili otázku či skutočne existuje tak úzka väzba medzi racionálnejšími zámermi vedenia organizácie a skutočne dosiahnutou organizačnou účinnosťou ako ju predpokladal M. Weber

        -v tejto súvislosti Merton a jeho nasledovníci načrtli hneď niekoľko teórií disfunkcií z kt vyplýva že často práve tie opatrenia kt majú za úlohu zvýšiť účinnosť organizácie vedú vo svojich dôsledkoch nie k zvýšeniu ale naopak ku poklesu efektivity ich účinnosti

1. Ritualizmus byrokracie – R.K. Merton

R. K. Merton

-mechanizmus ritualizmu je postavený na báze existencie abstraktných pravidiel byrokracie

-Merton analyzuje spôsoby akými byrokracia funguje alb nefunguje

-ritualizmus –je zabezpečený bežným kolobehom kt zabezpečuje fungovanie normatívneho systému

-máme normy, musíme mať mechanizmus sociálnej kontroly vrátane konformity s pravidlami

-rituál je všeobecne niečo čo zvláštnym spôsobom ale inštitucionálnym zabezpečuje správanie, plnenie úloh

-ak existuje abstraktné pravidlo musí existovať aj systém kt ich kontroluje

-systém sociálnej kontroly je silne formálny, založený na sankciách v podobe trestu

-mechanizmus zabezpečujúci dodržiavanie pravidiel je veľmi silný

-základom existencie ritualizmu je existencia abstraktných pravidiel

-zdroje        A, trénovaná neschopnosť

        B, byrokratický virtuóz

        C, premiestňovanie cieľov

        D, konflikt s verejnosťou

-trénovaná neschopnosť

        -silné lipnutie na stanovených pravidlách spôsobuje že členovia organizácie sú funkční len v limitoch

         určených normami a mimo týchto limitov nemajú k dispozícii platné algoritmy na riešenie situácií

        -je to jav kt poukazuje na to že nie je možné pre každú situáciu stanoviť presné pravidlá riešenia a že

         generalizované pravidlá nemôžu predložiť uspokojivé algoritmy na riešenie singularít (situácií)

        -vplyvom vonkajších podmienok sa trénovanosť mení na neschopnosť

-byrokratický virtuóz

        -nemohol by vzniknúť keby normatívny systém nebol stabilný

        -veľká stabilita (už aj nefunkčných) pravidiel a to aj vo chvíli keď nie sú podpornými nástrojmi na

         dosahovanie cieľov

        -z úradníka sa stáva byrokratický virtuóz neschopný riešiť konkrétne situácie

        -takýto úradník pre každý sebemenší úkon potrebuje príslušné pravidlo (vrátane súhlasu nadriadeného)

         kt má pre neho väčší význam než riešenie situácie

        -ak pre situáciu neexistuje pravidlo je neschopný riešenia

-premiestňovanie cieľov

        -pravidlo pôvodne zamýšľané ako prostriedok na dosiahnutie cieľa sa mení na cieľ samotný

        -dodržiavanie pravidiel sa v rukách úradníka mení na samoúčel

        -pre virtuóza nie je dôležité aby situáciu vyriešil ale aby našiel pravidlo a aby ho dodržal na maximum

        -pravidlo sa stáva centrálnou hodnotou byrokrata, inštrumentálna hodnota sa mení na finálnu hodnotu

-konflikt s verejnosťou

        -vyplýva z existencie abstraktných pravidiel a má 2 roviny

        A, abstraktné pravidlá (občan nemá šancu ako klient VS byť taký zorientovaný ako byrokrat)

        B, VS funguje ako monopol (nie je možné vybrať si úrad podľa vlastnej predstavy)

        -symbolom byrokracie je hierarchia

                -úradník hoci aj na najnižšom poste jedná s klientom ako súčasť hierarchie (pocit moci)

1. Nezámerné dôsledky správania a jeho zdroje - R.K. Merton

R. K. Merton

-pochybnosti o schopnosti členov účelovo – racionálnej organizácie predvídať a rozpoznávať dôsledky konania

-podľa neho ľudia nevnímajú vo svojom každodennom konaní možnosť a nakoniec ani záujem oboznámiť sa so všetkými dôsledkami ku kt ich konanie môže viesť

-bráni im v tom obmedzený čas a obmedzená energia kt môžu disponovať

-ak by čas a energie venovali na skúmanie dôsledkom neostalo by im na ich vlastné činy

-ani veda ľuďom v tomto ohľade nemôže príliš pomôcť, neumožňuje posúdenie jednotlivých udalostí o kt majú bežní aktéri najväčší záujem

-výsledkom je že človek sa vo svojom konaní riadi predstavami kt sú vytvorené úplne inými spôsobmi než tými kt uznáva a pracuje s nimi veda

-hlavné prekážky odhadnutia dôsledkov

A, v prípade účelovo racionálneho konania vylučuje výhradný záujem o dosiahnutie určitého cieľa všetky ostatné možné dôsledky

                (zameranosť na cieľ)

B, v prípade hodnotovo racionálneho konania môže mať podobný efekt sústredenie sa na určité hodnoty sprevádzané odhliadnutím od všetkého ostatného

                (abstraktné byrokratické hodnoty)

C, tradičné formy konania vychádzajú z predpokladu že konanie kt v minulosti viedlo k žiadanému výsledku k nemu povedie automaticky aj naďalej

                (presvedčenie funkčnosti tradície)

D, afektívne konanie býva sprevádzané akýmsi posadnutím kt znemožňuje definovať situáciu adekvátne problém možných dôsledkov pritom konajúcim vôbec nie je nastolený

                (neadekvátne hodnotenie situácie)

-vo všetkých prípadoch vedie konanie s kt dôsledkami konajúci počíta aj k dôsledkom úplne nezamýšľaným kt však môžu svojim významom nakoniec prevážiť a chcené dopady zatieniť

-predpoklad racionálneho konania je tu spochybnený, nikdy nemôžeme na 100 ٪ odhadnúť dôsledky svojho správania, nikdy nie je na 100 ٪ isté to čo robíme

-systém kt bol prvotne chápaný ako funkčný sa stáva disfunkčným a nástroje kt boli jeho funkciou sa stávajú disfunkciami

1. P. Selznick – nezámerné dôsledky vyplývajúce z existencie organizácií, nezámerné dôsledky účelového správania

Phillip Selznick

-pokúsil sa skĺbiť empirické zistenia výskumu medziľudských vzťahov 30. a 40. rokov 20. storočia s všeobecnou teóriou štrukturálneho funkcionalizmu

-práca „Foundations of the Theory of Organization (1948)“

-v tejto práci Selznick stanovuje všeobecné črty platné podľa jeho názoru pre všetky formálne organizácie

-nezámerne dôsledky vyplývajúce z existencie organizácií

A, Každá formálna organizácia (politická strana, odbory, armáda) mobilizuje ľudské a technické

           zdroje ako prostriedky pre dosahovanie svojich špecifickým cieľov

                (individuálne a skupinové ciele spolu s prostredím)

                -členovia však zároveň odmietajú byť braní ako len prostriedky

                -aj v organizácii sa správajú ako celostné bytosti, vnášajú do nej svoje vlastné problémy a ciele

                -výsledkom toho je fakt že organizácia musí riešiť množstvo problémov kt vyplývajú

                   jednoducho z toho že má určitých zamestnancov

B, V rámci každej organizácie sa rozvíja neformálna štruktúra kt odráža spontánne úsilie jednotlivcov aj celých skupín kontrolovať podmienky svojej existencie

                -rozvíja sa tiež neformálna línia komunikácie a kontroly

C, Neformálna štruktúra je zároveň predpokladom aj dôsledkom formálneho spôsobu delegovania autority a kontroly

                -neformálne štruktúry sú potrebné ako prostriedok komunikácie s tými kt sú kontrolovaní

                 a ako prostriedok ich presvedčovania

        D, Organizačné štruktúry je treba analyzovať pomocou kategórií štrukturálneho funkcionalizmu

                -sociológia sa bude vždy snažiť vzťahovať premenlivé konanie individuálnych aktérov ku

                  stabilným systémom potrieb

E, Pozornosť treba sústrediť na tlaky organizačných štruktúr kt ovplyvňujú chovanie členov organizácie

                -alternatívy kt jednotlivci pre svoje chovanie nachádzajú sú limitované org. systémom

        F, Dôsledkom tlakov systémov na chovanie jednotlivcov býva vznik mnohých konfliktov

-Selznick opakuje Mertonovu myšlienku keď tvrdí že hlavným poslaním sociológie je systematický odkrývať zdroje neanticipovaných dôsledkov účelového konania

-nezámerné dôsledky účelového správania

        1, Nezamýšľané dôsledky plynúce z rešpektovania organizačných imperatívov

                -každá organizácia určuje požiadavky len z potreby udržať sa ako fungujúci systém

        2, Nezamýšľané dôsledky plynúce zo sociálneho charakteru personálu

                -členmi organizácie sa stávajú ľudia rôznych triednych a názorových pozícií

                -organizácie riskuje, postupne prevezme hájenie ideológie členov na úkor dosahovania cieľov

        3, Nezamýšľané dôsledky vyplývajúce z inštitucionalizácie

                -ciele a procedúry organizácie sú postupne inštitucionalizované, stávajú sa z nich pevne

                 ustanovené vzory určujúce prístupné konanie

        4, Nezamýšľané dôsledky vyvolané sociálnym a kultúrnym prostredím

                -vznik každej organizácie vyvoláva reakcie prostredia

                -pri obrane svojich záujmov býva organizácia vťahovaná do už existujúcich konfliktov a

                 musí v nich hľadať svoje vlastné stanovisko

        5, Nezamýšľané dôsledky plynúce zo vzniku nových záujmových centier

                -organizácia je často nútená v záujme svojho fungovania delegovať časť moci v prospech

                  členov svojich jednotlivých podskupín (tým vznikajú nové mocenské centrá)

1.  A. W. Gouldner – dôsledky neosobnej kontroly

Alvin Gouldner

-podobne ako Merton a Selznick sa snaží ukázať ako určité technické opatrenia určené pôvodne k zaisteniu kontroly chodu organizácie vo svojich dôsledkoch deformujú fungovanie celého systému a znižujú účinnosť

-jeho rozbor je v práci „Patterns of Industrial Bureaucracy (1954)“

-skúma dôsledky plynúce z neosobných pravidiel, používanie týchto pravidiel v procese riadenia má za cieľ mimo iného zakryť vzťahy moci

-v demokratizovaných spoločnostiach je pre podriadené prijateľnejšie sa podriaďovať príkazom neosobných pravidiel ako aby boli rozkazom konkrétnych osôb (znižuje sa tým medziosobné napätie)

-na druhej strane má používanie všeobecných, neosobných pravidiel svoje vedľajšie nechcené účinky

-z takýchto pravidiel je ľahké zistiť čo možno považovať za krajné, ešte nepostihnuteľné, akceptovateľné konanie, ak toto podriadení využijú pôsobí to proti cieľom organizácií

-odpoveďou vedenia býva v takých prípadoch sprísnenie inšpekcie a dohľadu, spravidla priamo na pracovisku

-tým sa však osobný charakter mocenských vzťahov stáva ešte zrejmejším, to spätne  zvyšuje napätie a strácajú sa výhody kt organizácii plynuli s použitia neosobných pravidiel

-kontrola výkonu uskutočnená cez neosobné pravidlá tak v istom zmysle umožňuje výkon minimalizovať namiesto toho aby ho zvyšovala (opatrenie vyvoláva opak toho k čomu malo smerovať)

-Gouldner tiež poukázal na ďalší rozpor skrytý vo vnútri Weberovho ideálneho typu

-Weber predpokladá že pri každej nezhode medzi nadriadenými a podriadenými je úsudok nadriadeného už z princíp lepší, v skutočnosti bývajú v komplexných organizáciách nadriadení spravidla menej technicky kvalifikovaní ako ich podriadení, mimo iného preto že nemôžu byť odborníkmi vo všetkých dielčích oblastiach spadajúcich do ich kompetencie

-v podobných konfliktoch nadriadený spravidla sleduje záujmy organizácie, zatiaľ čo podriadený skôr technické aspekty vybavovanej veci

-Gouldner rozlišuje byrokraciu        -expertnú

                                -punitívnu

26.H.A. Simon–teória obmedzenej racionality, tzv. nesprávne stereotypy

H.Simon

-nový prístup k racionalite, na rozdiel od Webera kt vyzdvihuje racionalitu na maximum Simon o nej pochybuje

-tvrdí že o racionalite ľudského správania je nutné pochybovať

-človek nefunguje tak racionálne ako by sme si želali teda potom väčšina rozhodovacích procesov funguje tak že ľudia nehľadajú optimálne riešenia ale uspokoja sa s prvým riešením kt sa im zdá ako uspokojivé

-pri rozhodovaní chýba spätná väzba k rozhodovaniu

Obmedzená racionalita

-u Simona pracujeme s pojmom komplexnosť (zložitosť)

-ak človek nehľadá optimálne riešenia musí to mať nejaké príčiny

-ak by sme aj chceli brať do úvahy všetky motívy, príčiny, ľudí ... aj tak sa nám to nepodarí

-vždy sa vyskytne minimálne jedna príčina s kt sme nepočítali, s týmto byrokracia nepočíta

        -snahou o zjednodušenie procedúr cez pravidlá a postupy uvažuje len o 1 ceste, cieli

-aj s vedomím tejto situácie musíme hľadať nejaký spôsob ako takéto situácie riešiť

-jeho teória je silne konfrontovaná s klasickým „homo-economicus“ ako ho predkladá Weber

        (Simon nie celkom súhlasí s neomylnosťou racionality)

-Simon predstavil situáciu v novom svetle ale na jej riešenie predkladá staré prostriedky

        -aj v prostredí zložitosti (komplexnosti) sa dá fungovať (k tomu sa Simon nedostal)

-ak nechceme aby sa riešenia problémov a úloh v zložitom prostredí rozplynulo v chaose individuálneho uvažovania musíme ľuďom poskytnúť presný návod čo majú robiť

        -rozhodovanie len v rámci limitov daných predloženými alternatívami

-prekážky kt obmedzujú stupeň racionality

        1,ľudia nemôžu poznať všetky možné dôsledky všetkých alternatív správania

        2,ľudia majú obmedzenú predstavivosť ohľadne budúceho vývoja svojich vlastných hodnôt

        3,ľudia si nedokážu predstaviť všetky možné alternatívy svojho správania

-nemožno riešiť prirodzené (imanentné) fungovanie systému neprirodzenými (umelými) nástrojmi kt prídu zvonku a chcieť byť efektívny

-ak má systém fungovať efektívne musíme používať nástroje kt sú mu vlastné, nebude sa im brániť

-nemožno variabilný systém riešiť nevariabilnými nástrojmi (riešeniami)

-treba obmedziť priestor v kt ľudia prijímajú rozhodnutia

        -znižovanie záťaže z rozhodovania

        -zabezpečiť maximálnu kontrolu a predvídateľnosť dôsledkov všetkých rozhodnutí

-najviac negatívnym prvkom je neistota ohľadne všetkého čo sa deje

        -neistota –priestory v rozhodovaní kt nie sú opatrené pravidlami a postupmi

        -neistota predpokladá individuálne uvažovanie a z toho vyplýva nebezpečnosť pre organizáciu

        -oblasti kt nie sú pokryté pravidlami sú nesmiernym zdrojom moci (byrokracia ich pokrýva kontrolou)

        -zóny neistoty často vznikajú pri komunikácii

-Simon hovoril o možnosti predvídať

        -nedovoliť aby sa stávali situácie kt nemáme pod kontrolou a zabezpečiť predvídateľnosť všetkého na

        maximálnu možnú mieru (je to veľmi chybný záver)

-lineárny spôsob rozhodovania vedie v systémoch k omylom

Simonove tzv nesprávne stereotypy

        1,Kontraproduktívnosť nadmernej špecializácie

        2,Vzájomná rozpornosť rôznych princípov riadenia (viacero vedúcich –rôzne požiadavky)

        3,Problém rozsahu kontroly

        4,Jediné správne riešenie (centralizácia vs decentralizácia)

        5,Miera účinnosti organizácií kt výstupom nie je hmotný výrobok

-Simon analyzuje aj neracionálne postupy a ich úlohu vo vzťahu k rozhodovaniu

-efektívnosť VS nespočíva len v tom čo vieme zrátať ale aj v kvalitatívnych výstupoch (spokojnosť klientov)

1. M. Olson – koncepcia kolektívneho správania, K. Arrow – trhový mechanizmus a organizácie

M.  Olson

-„The Logic of Collective Action“

-kolektívne ciele môže individum  dosiahnuť aj bez vlastného pričinenia

-nemožno dať rovnítko individuálne konanie vs kolektívne konanie

-ak indivíduum má nejaký cieľ a uzná ho za dosahovania hodný nájde si aj prostriedky na dosiahnutie

-ak kolektív má nejaký cieľ taký mechanizmus neplatí

        (príčinou je napr. sociálne flákanie)

-poukázal na omyl Webera kt chcel kolektívnu byrokraciu analyzovať na zákl. individuálnych   princípov

-ak indivíduum nevyvinie aktivitu svoj cieľ nedosiahne

-jeho schéma sa nevzťahuje na malé skupiny ktorých členovia sa osobne poznajú

-každý človek má niektoré záujmy len svoje zvláštne, individuálne, zatiaľ čo iné záujmy, záujmy kolektívne, zdieľa spoločne s druhými

-svoj individuálne záujmy sa snaží človek obhajovať v každom prípade, pri záujmoch kolektívnych je jeho uvažovanie zložitejšie, je to dané tým že kolektívneho záujmu môže dosiahnuť prípadne aj bez vlastnej účasti na kolektívnom hnutí

K. Arrow

-„The Limits of Organization“

-vychádzal z faktu že základné zdroje kt má spoločnosť k dispozícii sú obmedzené a musia byť rozdeľované podľa určitého kľúča, klasickým kapitalistickým spôsobom rozdeľovania je trh

-trh je síce schopný oceniť hodnotu vyrábaných a vymieňaných statkov pritom však ich pôvodné akokoľvek nerovnomerné rozdelenie považuje za dané a nespochybňuje ho

-nedostatky trhu

        -neschopnosť oceniť statky kt nevstupujú do výroby, stávajú sa však nedostatkovými

-nedostatky a sociálne dôsledky z nich plynúce boli tak závažné že sa začal klásť väčší dôraz na netržný spôsob rozdeľovania vzácnych statkov –to predstavuje organizácia

-poukázanie na Weberov omyl

        -kmeňová príbuznosť medzi mechanizmami trhu a mechanizmami fungovania organizácií

-Arrow poukázal na vážne diferencie trh – organizácie

(trh ponecháva účastníkom kooperácie rozsiahlu autonómiu a voľnosť, tzn že každý z nich je v neistote ako sa zachovajú druhí účastníci, formálne organizácie tieto neistoty redukujú za cenu podriadenia pravidlám)

-trh je vo svojom spôsobe distribúcie hodnôt nespravodlivý (jeden veľa – druhý nič)

-spoločnosť musí robiť niečo aby sa nespravodlivosti vyrovnávali

        (spravodlivá distribúcia hodnôt) –a to tak že urči pravidlá distribúcie

1. Štrukturálny funkcionalizmus a organizácie – Parsonsove chápanie organizácie

    Organizačné štúdie, poznačené štrukturálno – funkcionalistickým prístupom, predstavujú veľmi bohatý materiál teoretických a empirických analýz, venovaných podstate fungovania organizácií, alebo jej častí, prípadne inak rôzne špecificky zameraných výskumov. Množstvo konkrétnych, parciálne orientovaných, prakticky iniciovaných výskumov, ktoré ani nemali ambície smerom k vytváraniu a budovaniu všeobecnej teórie organizácií sa celkom prirodzene opieralo o hlavné postuláty štrukturálneho funkcionalizmu, výrazne prezentované najmä R.K. Mertonom. Táto skutočnosť je len dôsledkom toho, že množstvo atribútov, ktoré charakterizujú štúdium javov s pozície štrukturálneho funkcionalizmu bolo predkladaných ako predpoklad adekvátneho vedeckého štúdia vôbec a metódy štrukturálneho funkcionalizmu boli používané ako elementárne zásady vedeckej a výskumnej práce. Mnohými autormi, sociálnymi vedcami sú takto vnímané dodnes (veď základom tohto prístupu je systémovosť, vychádzajúca zo všeobecnej teórie systémov).

    Významným prínosom do štúdia organizácií je práca T. Parsonsa, ktorý sa problematike organizácií venoval s ohľadom na ich špecifické postavenie v sociálnom systéme ako celku (ktorého sú súčasťou). Vyčleňuje teda organizácie z ostatného sociálneho prostredia a zdôrazňuje zvláštnosť ich pozície, danú existenciou špecifického cieľa, ktorý organizácie sledujú. Tento cieľ chápe ako jednu z dielčích funkcií sociálneho systému ako celku (spoločnosti). Potom organizáciu chápe ako jav, ktorý vznikov v dôsledku deľby práce a jej postupu do vyvinutejších štádií.

    Od tohto cieľovou špecifikáciou určeného miesta formálnej organizácie odvíja dva dôležité prejavy fungovania organizácií:         1. organizačnú štruktúru,

2. vzťah organizácie a ostatného prostredia

    Každú organizáciu chápe ako prostriedok, ktorý zabezpečuje fungovanie sociálneho

systému (spoločnosti) ako celku, ako prostriedok, ktorý s využitím produktov činností iných ľudí a organizácií, produkuje pre niekoho iného (nie pre seba). Preto Parsons chápe organizáciu ako dielčiu manifestáciu sociálneho systému (ako dielčí podsystém celku).

    Parsons sa vo svojom štúdiu venoval modelu funkcií sociálneho systému, ktorý bol uvedený ako príklad demonštrácie spôsobu, akým všetky spoločnosti a sociálne organizácie vytvárajú súbor funkcií pre zabezpečenie prežitia systému. Vo svojom modele AGIL (adaptation, goal attainment, integration, latency) zobrazuje základné funkcie systému. Adaptáciou označuje spôsob, akým systém získava prístup k potrebným zdrojom. Vedomie cieľa ako funkcia systému, je vzťahované k oblasti stanovenia a dosahovania cieľov. Integrácia je spojená s problémom podpory súdržnosti a koordinácie členov spoločnosti a ich aktivít. Latencia poukazuje na spôsob, akým systém zotrváva a reprodukuje sa v čase, prostredníctvom transmisie kultúry a hodnôt.

    Tento jednoduchý súbor základných funkcií viedol ku generovaniu širokej palety myšlienok a teórií vo vzťahu k organizáciám. Napríklad, každá z uvedených funkcií môže byť realizovaná prostredníctvom prvkov jednotlivých organizácií. Takto adaptácia smeruje k tomu, ako bude organizácia viesť vzájomnú interakciu so svojím prostredím v záujme prístupu k zdrojom, ktoré vyžaduje jej reprodukcia. Vedomie cieľa je centrálnych atribútom racionálnych byrokratických organizácií, ktoré konštruujú svoje formálne štruktúry v snahe zabezpečiť dosahovanie špecifických organizačných cieľov. Integrácia, diskutovaná už v rámci klasickej sociologickej teórie (Durkheim ........), je nevyhnutná, pokiaľ si organizácia chce udržať sociálnu solidaritu a prezentovať rôzne svoje aktivity.

Latencia by potom zahŕňala oblasť socializácie a kultúrnych procesov, určovaných v záujme zabezpečenia životnosti organizácie. Organizácie, v tejto schéme, implementujú štruktúry a procesy tak, aby uvedené funkcie boli naplnené.

           Prístup k štúdiu organizácií je u Parsonsa poznačený  dvomi komplementárnymi prístupmi: 1. kultúrno – inštitucionálny: kladie dôraz na existenciu hodnotových vzorcov (inštitúcie), ktoré sa reprodukujú v organizačnom prostredí a majú za úlohu zabezpečiť ligitimizáciu existenie organizácie v rámci vyššieho sociálneho systému (spoločnosti), 2. sociálno – rolový: kladie dôraz na individuálne pozície členov organizácie, ohraničené im určenými sociálnymi rolami v rámci organizácie, keď tieto roly (ich plnenie) chápe ako predpoklad fungovania organizácie.

            Parsons pri štúdiu organizácií používa nástroje a pojmy ekonómie a orientuje pozornosť

na povahu a charakter využívania zdrojov ako jediný možný spôsob kontroly napĺňania cieľov organizácie (rentabilita).

             V snahe riešiť problém fungovania formálnej organizácie v určitom sociálnom a inom priestore  a s tým spojené neustále riešenie problému vzťahu k ostatnému okoliu v zmysle vlastného zachovania (integrita) a v zmysle reagovania na vplyvy z prostredia boli vypracované zásady udržania systému formálnych organizácií: 1. zabezpečenie organizácie ako celku vo vzťahu k prostrediu,

2. zaistenie stability línie riadenia a komunikácie,

3. zaistenie stability neformálnych vzťahov vo vnútri organizácie,

4. stálosť a teda predpovedateľnosť požiadaviek zo strany vedenia,

5. konsenzus členov o význame organizácie a identifikácie s ňou.

Významnou časťou práce na organizačných štúdiách sú úvahy o tom, že členovia organizácie sú indivíduá s vlastnými záujmami a silnou tendenciou ich presadzovať. Organizácie potom musia čeliť prirodzenej potrebe chrániť vlastné záujmy proti tlaku členom organizácie a tendencii odporovať všetkému, čo im znemožňuje presadzovať osobné záujmy – Selznick hovorí o „probléme vzdorovitosti“. V takejto situácií dochádza k reálnej snahe členov organizácie vzdorovať sociálnej role, ktorú im určuje formálna definícia ich pozície v organizácii.

Štúdium organizácií z pozície štrukturálneho funkcionalizmu teda prináša významný atribút organizačného prostredia (tvoreného organizáciami), keď chápe organizácie ako útvary, odlišné od svojho sociálneho prostredia – okolia. Organizácie teda plnia špecifické ciele vo svojom prostredí a tomu prispôsobujú spôsob svojej štrukturácie a charakter reálnych organizačných štruktúr. Formálne organizácie (umelo vytvorené) sú charakterizované:

1. deľbou práce, deľbou moci a deľbou zodpovednosti – pre dosahovanie špecifických cieľov,

2. existenciou jedného alebo viacerých rozhodovacích centier, ktoré orientujú aktivity všetkých členov smerom k dosiahnutiu cieľov organizácie.

1. Štrukturálny funkcionalizmus a organizácie – organizačná štruktúra, organizačné ciele (R.K. Merton)

R.K. Merton - typy organizačných cieľov

    Explicitne stanovený cieľ je jediným zdrojom legitimity organizácie, ospravedlňuje jej aktivity a celú jej existenciu. Explicitné stanovenie cieľov ako výsledok vôle jednej alebo viacerých (súperiacich) skupín by malo umožniť merať stupeň účinnosti organizácie a stupeň jej rentability. Orientácia na sledovanie hlavne tých aspektov fungovania organizácie, ktoré sú dobre merateľné však deformuje celkový prehľad o účinnosti organizácie, keď tie aspekty, ktoré nie sú dobre merateľné bývajú zanedbávané.

    R.K. Merton tu rozlíšil dva druhy cieľov: 1. manifestné – zjavné,

2. latentné – skryté.

Východiskom tu bolo rozlíšenie možnosti disfunkčného pôsobenia niektorých mechanizmov sociálneho systému – i organizačného. Neznamená to úplnú nefunkčnosť prvkov systému pre

fungovanie celku, alebo systému ako celku, ale ide o „presmerovanie funkčnosti“ inam, než určuje primárne stanovený cieľ. Potom „najvýraznejším prípadom iluzórnosti manifestného cieľa a reálnosti cieľa latentného je premena celej organizácie z prostriedku, určeného na dosahovanie stanoveného cieľa, vo svoj vlastný samoúčel. Pôvodne vyhlásený cieľa sa stáva len prostriedkom na ospravedlnenie existencie organizácie“ .

Existencia latentných cieľov môže byť dešifrovaná sledovaním toku podstatnej časti zdrojov v organizácii.

Štruktúra organizácie

    Štrukturálny funkcionalizmus a prirodzene zaoberá problémom štruktúry organizácie a to formálnej i neformálnej. Výrazný príznakom štúdia organizačných štruktúr je orientácia na kritiku – taylorizmu i obdobia výskumu medziľudských vzťahov bez snahy predstaviť vlastné konštruktívne stanovisko a v zmysle vyššej syntézy predložiť nové poňatie charakteru organizačnej štruktúry.

    Vychádzajúc z preferovania formálnych vzťahov v klasickom období a zdôrazňovania významu neformálnych štruktúr v období výskumu medziľudských vzťahov postupuje ku konštatovaniu existencie rozporu: 1. medzi formálnymi a neformálnymi štruktúrami,  2. medzi požadovanou disciplínou a autonómiou pracovníkov, ale najmä, 3. medzi potrebami organizácie a potrebami indivíduí.

    Štrukturálny funkcionalizmus v zásade súhlasí s kritikou Weberovej byrokracie 30 –ych a 40 – ych rokov, ale v podstate zotrváva na pozíciách, určených Weberom – predovšetkým v krajne racionalistickom chápaní organizácie. Kladie dôraz na to, že pravidlá, ktoré charakterizujú byrokraciu nie sú vytvárané spontánne, ale logicky, vedome, zámerne, a to tak, aby organizácia optimálne fungovala.

    Formálnu organizáciu chápe ako najúčinnejšiu zo všetkých foriem sociálnej kooperácie. Predpokladajú, že organizácie sú vzhľadom na svojich členov všemocné a majú všetky prostriedky na zabezpečenie utvárania ich osobností.

1. Teória konfliktu a organizácie – konflikty a moc v organizácii (S. Krupp, R. Collins)

Konfliktualistický prístup k štúdiu organizácií

      Konsenzuálne prístupy študujú organizáciu najmä z pozície tých, ktorí majú v organizácii moc, čo im bráni sledovať povahu skutočných aktérov v organizácii

    Konfliktualistické prístupy v sociologickej teórií predkladajú perspektívy, významné pre pochopenie podstaty sociálnych štruktúr a sociálnej zmeny. Na rozdiel od štrukturálneho funkcionalizmu, ktorý smeruje k zdôrazňovaniu podstaty sociálnych systémov na báze stability a poriadku teória konfliktu tvrdí, že všetky spoločnosti, sú charakterizované neustále prebiehajúcim konfliktom medzi skupinami a permanentnou sociálnou zmenou. Príčiny možno hľadať v tom, že: 1. indivíduá vyvíjajú svoje vzájomne odlišné politické záujmy, založené na rasovej, etnickej, triednej, náboženskej, pohlavnej, regionálnej, atď. príslušnosti, 2. sociálne hodnotné zdroje sa stávajú relatívne nedostatkovými, či vzácnymi, čo generuje konflikt a súťaženie v prístupe a distribúcii týchto zdrojov, 3. sociálne inštitúcie sú organizované tak, aby slúžili záujmom subjektov, ktoré vlastnia a kontrolujú tieto zdroje, 4. bol medzi tými, čo vlastnia a tými čo nevlastnia zdroje vytvára nestabilitu a produkuje zmenu.

    Aplikácie týchto základných propozícií na prostredie organizácií vytvárajú takú podobu politického systému, ktorá zdôrazňuje konflikt, súťaž a prezentáciu moci. Zahŕňa tiež tvorbu hlavného nástroja ako metafory dominancie, pretože subjekty, ktoré sú úspešné v ochrane  vlastníctva nedostatkových zdrojov, využívajú organizácie ako nástroj pre dominanciu a kontrolu nad tými, ktorí tieto zdroje potrebujú a nedostávajú. Navyše, dôraz na nestabilitu a zmenu je konzistentný s metaforickými predstavami pohybu a transformácie (Jaffé 2001).

    Podobne ako širšia spoločnosť, aj organizácie produkujú svojich členov, ktorí obsadzujú

diferencované pozície. Títo plnia diferencované roly, pracujú v diferencovaných oddeleniach a útvaroch, ovládajú diferencované stupne autority a moci rozhodovať, rovnako – majú diferencovaný stupeň odmeňovania, resp. mzdy. Vzhľadom na všetky tieto príčiny, budú členovia organizácie vyvíjať rozličné konfliktné politické záujmy a môžu podporovať rôzne formy súťaže. Organizačná analýza musí viesť k poznaniu o tom, že takéto delenie a konflikt sú vo všetkých organizáciách nevyhnutné. Množstvo organizačných a manažérskych teórií je konfrontovaných s potrebou vysvetliť, ako sú tieto konflikty kontrolované a manažované.

    Teória konfliktu chápe organizáciu ako priestor permanentného boja o presadenie záujmov a moci. Východiskom pre štúdium je indivíduum a skupiny so svojimi záujmami.

    Významná osobnosť tejto línie R. Collins (1975) vychádza z Webera a Goffmanna – tri panstvá chápe ako spôsoby dramatizácie mocenských vzťahov – smeruje k minimálnej súdržnosti organizácie. Analyzuje problém donútenia ako prostriedok na zabezpečenie organizačných záujmov proti záujmom indivíduí.

    Štúdium organizačného prostredia na báze teórie konfliktu teda umožňuje odhaliť podstatu mechanizmov, ktoré sú významne spojené s problémom diferenciácie, ale tiež s otázkou moci, donútenia (cez význam normatívnych systémov) – v záujme udržania istej miery kooperácie v prostredí, charakterizovanom rôznorodosťou záujmov

1. Organizácie a interpretatívne prístupy (D. Silverman) – podstata, zmena, aktéri

Organizácie a interpretatívne prístupy (Symbolický interakcionizmus)

    Na rozdiel od štrukturálneho funkcionalizmu a teórie konfliktu a makro – úrovňových teórií, symbolický interakcionizmus predstavuje mikro – úrovňový prístup, zameraný na analýzu sociálnych interakcií na úrovni indivídua. Východiskom tohto prístupu je predpoklad, že sociálny poriadok je založený na interpretáciách, ktoré určujeme a významoch, ktoré vysielame v procese sociálnej interakcie. Bez pochopenia verbálnej a ale i neverbálnej neverbálnej komunikácie, vyjadrení a významov by nebol svet takým, ako ho poznáme. Symbolický jazyk a správanie indivídua závisí od roly a identity, ktorú chce kontinuálne potvrdzovať, alebo od kontextu, prostredia, v ktorom operuje.

    Karl Weick (1995) aplikuje symbolické významy uvedením „ustanovenia“ a „tvorby zmyslu“. Jazyk, zmysel misie, cieľov, a nástrojov na ich dosahovanie sú konštruované a definované (alebo ustanovené) tak, aby organizační členovia mohli dávať zmysel tomu, čo robia a vysvetľovať podstatu toho, čo sa deje. Organizácia je určovaná indivíduami a ich aktivitami, ktoré sú situované v symbolickom kontexte.

D. Silverman

    Hlavným prínosom D. Silvermana do štúdia organizácií bolo zavedenie tzv. „akčnej perspektívy“. Tvrdil, že je potrebné vytvoriť alternatívu v systémovej teórii. Má na mysli alternatívu, ktorá považuje organizácie za produkt činností interakciami motivovaných ľudí, z ktorých každý sleduje svoje individuálne ciele. Väčšina organizačných analýzy, podľa Silvermana, je založená na mylnej sústave predpokladov, keď základnou chybou je chápanie organizácií ako systémov, ktoré sú študované bez kľúčového vzťahu k motiváciám a interpretáciám členov organizácie. Poukazuje na to, že organizačná teória zvyčajne zahŕňa tzv. reifikáciu, teda pripisovanie myšlienky, alebo aktivity sociálnym zostavám.

    Silverman sa venuje problematike organizačných analýz spôsobom, ktorý chápe ich vznik ako samostatnej oblasti štúdia v záujme riešenia mnohých otázok, najmä vzhľadom na potreby manažérov efektívne a úspešne riadiť fungovanie organizácií. Takýto prístup viedol k systematickému posunu smerom k prezentácii analýzy organizácií dehumanizovaným, neutrálnym spôsobom, keď skutočný zámer je spojený s riešením problémov manažmentu.

    V snahe predložiť prijateľnejšiu teóriu Silverman predkladá tri základné znaky organizácie: 1. vzniká v hmatateľnom bode a v čase a ako artefakt je ľahšie pochopiteľná, než väčšina súborov sociálnych vzťahov, 2. členovia organizácie, ktorí sa usilujú o koordináciu a kontrolu, pokladajú vzťahy za menej záväzné, 3. plánované zmeny v sociálnych vzťahoch a pravidlách hry sú otvorené pre diskusiu. Podstata takto definovanej organizácie je vysvetľovaná z hľadiska sociálnych vzťahov a spôsobu, akým tieto vzťahy chápu a interpretujú organizační „herci“ (členovia organizácie).

   Silvermanom navrhované riešenie problémov, ktoré sú spojené s doterajšími prístupmi, smeruje k zavedeniu tzv. akčnej vzťažnej sústavy . Kľúčovým prvkom tohto prístupu je, že organizácie sú považované za výsledok interakcie motivovaných ľudí, ktorí sa snažia vyriešiť svoje vlastné problémy a sledovať svoje vlastné ciele.

Vonkajšie prostredie je chápané ako zdroj významov  pre členov organizácie, ktoré vytvárajú „iní herci“, definujúc situácie tak, aby umožnili „interným hercom“ vo vnútri organizácie brániť svoje vlastné konanie a dávať zmysel konaniu druhých ľudí. Konanie nemá žiadny iný význam, než ten, ktorý mu pripisujú „herci“.

    Spolu s J. Jonesovou Silverman prezentuje výsledky práce, venovanej pohovorom pri výbere zamestnancov do organizácií verejného sektoru. Poukazujú na to, že výber pracovníkov nie je objektívnym procesom, ale „prisudzovaním zmyslu“ tomu, čo sa deje v sociálne organizovanom prostredí. K výsledku pohovoru je potrebné sa prepracovať prostredníctvom slovnej výmeny, aby bol dosiahnutý prijateľný obraz o charaktere uchádzača a viesť proces výberu. Zdôrazňujú význam „jazyka“ a jeho adekvátneho štúdia, keďže vnímanie a významy organizačných pravidiel určuje a neustále potvrdzuje jazyk.

    Aj ďalšie práce Silvermana a ďalších autorov, ktorí pracujú na báze východísk symbolického interakcionizmu, poukazujú na významnú úlohu interakčných mechanizmov v organizáciách, rešpektujúc rolu indivídua v organizačnom prostredí. V súčasnosti je orientácia na interpretatívnu paradigmu v štúdiu organizácií významne preferovaná a odráža sa v mnohých ďalších prezentáciách mechanizmov organizačného života s dôrazom na jeho variabilitu a dynamiku.

1. Fenomén byrokracie – M. Crozier

Crozier

-syntetik –jeho práca je syntézou predchádzajúcich prístupov, plus obsahuje aj nové prvky

-východiská

        1,Mertonove chápanie významu disfunkčných mechanizmov

        2,práca Selznicka a Gouldnera

        3,model obmedzenej racionality ľudského správania Simona

        4,kritika Weberovej idey racionálne fungujúcej byrokracie

-pracoval v praxi (empirická práca)

-byrokraciu chápe ako niečo veľmi živé k čomu si on sám vytvára vzťah (nejde len o predmet skúmania)

-fenomén byrokracie

        -prejav maladaptácie (nežiadúce odchýlky vo vývine) vo vývine organizácie

-tie mechanizmy, princípy kt majú slúžiť na dosahovanie organizačných cieľov sa v určitej fáze vývinu         organizácie „osamostanili“ a začali žiť vlastným životom bez ohľadu na org. ciele a ich dosahovanie

-aj napriek prísnym pravidlám, kontrole a pod. neexistuje aby sa nevyskytli odchýlky

-byrokratická organizácia

        -každá organizácia kt v situáciách kedy niektoré zo zavedených pravidiel nevedie k želanému efektu

        neupustí od pravidla ale zdôrazňuje ho ešte intenzívnejšie akoby pravidlo a jeho použitie bolo

        významnejšie než riešenie situácie

-aj byrokracia pozná svoje omyly ajtak so sebou veľmi ťažko hýbe (pýcha z moci vyvíja tlak)

-pre byrokraciu je ťažké odhodiť to čo nefunguje (silná väzba na to čo bolo)

-aj kvôli tomu je vývin (zmena) v byrokracii veľmi ťažkopádny

-byrokratický systém

-systém kt stratil schopnosť korigovať svoje vlastné správanie na základe informácií o svojich omyloch

1. Bludný kruh byrokracie,byrokratický ritualizmus, zóny neistoty-Crozier

Bludný kruh byrokracie

-zdroje        -neosobné pravidlá

        -centralizácia rozhodovania

-pravidlá

-zaväzujú jednak podriadených ale aj nadriadených (ich vzájomný vzťah je určený pravidlami)

        -nadriadený nemôže zneužívať svoje postavenie lebo je limitovaný pravidlami

        -pravidlá chránia nadriadených aj podriadených

-centralizácia

        -tí kt vymýšľajú pravidlá sú tiež chránení pred nespokojnosťou podriadených

        -riadiace centrum zvyčajne nevie aká je prax rieši vnútroorganizačné záležitosti

-dôsledky

        -ochrana (vzájomná ochrana)

        -izolácia (neotvorená komunikácia, prebieha tiež podľa pravidiel)

Byrokratický ritualizmus

        -syntéza prvkov Human relations ,neformálnych prostredí a Mertonovho ritualizmu

-Crozier naznačuje že ritualizmus vzniká nielen na formálnych pravidlách ale aj na neformálnej úrovni

        -vzniká sociálna kontrola –neformálna kontrola (so svojimi sankciami)

-hierarchizovaný systém zabezpečuje komunikáciu po jednej úrovni (medzi seberovnými)

-neformálne prostredie ešte ritualizmus posilní

-ak chce človek postupovať v byrokratickej kariére nemal by si znepriateliť ľudí od kt môže závisieť kariéra

Zóny neistoty

-priestor, situácia kt nieje opatrená pravidlami tzn kt nieje regulovaná zvonku

-priestor kt nemáme pod formálnou kontrolou tzn že nemáme šancu ovplyvňovať priebeh udalostí

-súčasť života každej organizácie

-typickým príkladom je neformálne prostredie –nesmierny zdroj moci

-oblasti kde sa vytvárajú paralelné centrá moci, kto dostane šancu kontrolovať takýto priestor má v rukách moc

1. Byrokratická osobnosť, byrokratická organizácia a zmena, zablokovaná spoločnosť

Byrokratická organizácia

1,smerom zhora nadol

2,opatrenia sa týkajú všetkých častí organizácie

3,opatrenia posilňujú centralizáciu

-likvidujú sa akékoľvek zvláštnosti –unifikácia

Zablokovaná spoločnosť

-zdroje:

        -systém značne hierarchizovaný (manipulácia s informáciami)

        -systém extrémne centralizovaný

-poukazuje ako ťažko komunikujú jednotlivé úrovne

-dochádza k inštitucionalizácii- nekomunikácia

Byrokratická osobnosť

-Crozier odmieta v tejto oblasti postoj Human relations

-prišiel na to že režim kt kritizujeme ľuďom vyhovuje, znamená istotu a bezpečnosť

-byrokrati sa naučia pracovať s pravidlami tak že dokážu pomedzi ne kľučkovať (poistia si svoj priestor)

-úradníci nie sú obeťami ale mobilnými aktérmi (agresívni aktéri)

1. Charakterizujte systémový prístup k štúdiu organizácií ( D. Katz, R. Kahn)

Systémový prístup v teórii riadenia

-zohľadňuje tak formálnu štruktúru organizácií, ako tiež ľudské zdroje (inšpirácia smerom Human relations) ale naviac počíta s vplyvmi technológie a vplyvmi vonkajšieho sociálneho prostredia

-dôraz kladie na celostné videnie problematiky organizácií čím reaguje na parciálne prístupy a laboratórne metódy skúmania dielčích jednotiek, obvykle pri štúdiu medziľudských vzťahov

-od klasickej fázy ho odlišuje dôraz na empirické skúmanie chodu organizácií, odpor k deduktívnemu uvažovaniu

-najvplyvnejšou prácou je práca Daniela Katza a Roberta Kahna „Social Psychology of Organizations“

-rozoznávajú 5 funkčných podsystémov formálnych organizácií

1, Výrobné a technické subsystémy

                -činnosť orientovaná na plnenie základného cieľa organizácie (produkcia tovaru, služieb)

2, Podporné subsystémy

                -obstaranie nevyhnutných vstupov a disponujú výstupmi výrobného a technického podsystému

3, Udržovacie subsystémy

                -zaisťujú relatívnu stabilitu a predvídateľnosť správania organizácie

4, Adaptívne subsystémy

                -zaoberanie sa tým čím by organizácia mohla byť, predstava zmien a plánovanie

5, Manažérske subsystémy

                -zahŕňajú kontrolné a koordinačné aktivity celého systému

                -koordinujú vyššie uvedené subsystémy, riešia konflikty, koordinujú požiadavky

-z hľadiska sociologickej teórie je inšpirovaný najmä štrukturálnym funkcionalizmom

-formuje sa v situácii keď začínajú organizácie činné v terciárnom sektore prevažovať nad klasickými výrobnými organizáciami

-ide predovšetkým o to aby výstupy akejkoľvek organizácie boli v maximálnej miere akceptované prostredím

-stupeň akceptácie určuje mieru efektivity celej organizácie

-tento prístup si uvedomuje že dlhý rad činností je treba v akejkoľvek organizácii vykonať aj napriek tomu  že sú s cieľmi organizácie späté len veľmi voľne

1. Charakterizujte kontingenčný prístup k štúdiu organizácií (Lawrence, Lorch, Burns, Stalker), teória vodcovstva ( Blake,Mouton)

Kontingenčný prístup

-termín „kontingenčný prístup“ razia koncom 60.tych rokov vo svojej práci o vzťahu organizácie a prostredia P.R. Lawrence a J.W. Lorsch

-nepopierajú platnosť princípov formulovaných v predošlom období ale odmietajú ktorémukoľvek z nich pripísať absolútnu platnosť

-trvajú na situačnom prístupe kt mixuje jednotlivé prvky a maximy riadenia do návodov na jedno využitie

-literatúra pojednávajúca o vzťahu organizácie a prostredia

        -práca Burnsa a Stalkera –rozlišujú mechanistický a organický systém

        -mechanistický systém

                -široká špecializácia úloh sledovaných izolovane, presná definícia práv a povinností

                každej role v rámci systému, hierarchická štruktúra kontroly, moci a komunikácie

        -organický systém

                -sieťová štruktúra kontroly, moci a komunikácie, kladenie dôrazu na horizontálny smer

                komunikácie, zodpovednosť za úlohu má väčší význam ako poslušnosť a lojalita

        -význam práce spočíva v tom že ani jeden zo systémov nepovažujú za ideálny (slabé aj silné miesta)

Teória vodcovstva

Vodcovstvo –dynamický proces v kt priebehu jeden člen skupiny ovplyvňuje ostatných členov aby dobrovoľne prispievali k splneniu úloh skupiny

-autor Handy

        -z publikovaných prác do 50.tych rokov 20.storočia sa práce dokázali zhodnúť len na 5 percentách čŕt

        ideálneho manažéra (tieto črty boli navyše značne banálne)

        -klasická fáza predpokladala že schopnosti k vodcovstvu sú dané prirodzene, úspešní vodcovia sa rodia,

        manažérska disciplína môže takých vodcov len identifikovať, nemôže nijako prispieť k ich formovaniu

-výskumy vodcovstva rozlišujú 2 typy chovania riadiacich pracovníkov

        -1, uprednostňuje záujem o vecné aspekty výroby, technické parametre riešených úloh

        -2, väčší dôraz kladie na potreby a problémy zamestnancov

-kontingenčný model vodcovstva (R. R. Blake a J. S. Mouton)

        Typ riadenia                        orientácia na úlohu                orientácia na ľudí

1, tím odborníkov                         vysoká                                vysoká

2, klub známych                                nízka                                vysoká

3, organizačný priemer                        stredná                                stredná

4, čisto mocenský                        vysoká                                nízka

5, slabý manažment                        nízka                                nízka

-uspokojivým cieľom bežnej organizácie je udržovanie rovnováhy medzi nutnosťou pracovať a schopnosťou udržovať prijateľné vzájomné vzťahy

-dané konfigurácie vzťahu orientácie na ľudí a na úlohy sú tiež výpoveďou o tých aspektoch činnosti a života organizácie pre kt sa používa názov „organizačná kultúra“

1. Kontingenčný prístup a fázy profesijnej kariéry ( D.T. Hall)

Orientácia riadených zamestnancov

-miera úspešnosti riadiacich pracovníkov v organizácii nie je závislá len na štýle ich riadiacej práce a tiež na orientácii ich podriadených

-dôraz na túto skutočnosť je prínosom kontingenčného prístupu v teórii riadenia

-taylorizmus videl v zamestnancoch do istej miery nesvojprávne objekty riadenia kt možno k spolupráci motivovať len atraktívnou zaslúženou odmenou

-human relations naopak videli v každom zamestnancovi dychtivého záujemcu o spoluúčasť na rozhodovaní v rámci skupiny aj organizácie, používali neformálne vzťahy tak akoby šlo vždy o zásadne kladné medziľudské sentimenty kt podporujú naviac aj organizačnú účinnosť

-kontingenčný prístup tu tiež relativizuje skoršie univerzalistické súdy

        -konštatuje nielen to že postoj jednotlivých typov ľudí voči organizácii a voči odlišným typom riadenia

        býva odlišný ale tiež že sa v priebehu kariéry môže tento postoj dosť podstatne meniť

-jedným z prvých kto na toto upozornil bol sociológ E. Chinoy v štúdii kt skúmala premenu ašpirácií amerických automobilových robotníkov v priebehu ich životnej dráhy

-jednotlivé fázy profesijnej kariéry do súvisu so vzťahom pracovníka k organizácii uviedol D. T. Hall

        -rozoznáva 4 základné fázy profesijnej kariéry

1, Účtovník

        -práca je vykonávaná pod dohľadom, vzťahy k novej organizácii sú pomerne slabé, chýba dostatok

        času pre silnejšiu identifikáciu

2, Kolega

        -je získavaná istá miera nezávislosti, doteraz prevládajúca podriadenosť ustupuje vzťahom rovnosti

        -spolu s rozvojom schopnosti riešiť problémy organizácie sa dostavuje doposiaľ nepoznaná nutnosť

        preberať zodpovednosť a tým sa vytvárajú silnejšie predpoklady pre identifikáciu s organizáciou

3, Mentor

        -súčasťou jeho činnosti je výcvik, riadenia a ovplyvňovanie druhých

        -pomerne vysoká miera identifikácie s organizáciou je predpokladom schopnosti nachádzať uspokojenie

        v úspechoch druhých čo spätne zvyšuje mieru úspešnosti role mentora

4, Sponzor

        -ovplyvňuje už celkovú stratégiu organizácie a má všetky dôvody k tomu aby sa so svojim dielom

        silne identifikoval

38. I. Goffman: totálne inštitúcie – podstata, typológia, charakteristické prvky

Totálne inštitúcie

-zvláštny typ organizácií pre kt je charakteristické že ovplyvňujú prakticky všetok život istej časti občanov

        (napr. kasárne, liečebne pre mentálne postihnutých)

-klasickou prácou v tejto oblasti je Clemmerova analýza väzenskej komunity

-autor identifikuje 3 statusové skupiny kt vytvárajú sociálnu stratifikáciu väzenského prostredia

        A, väzenská elita

        B, masa bežných väzňov

        C, opovrhovaní outsideri

-popisuje normatívne kódy kt určujú chovanie týchto vrstiev a kanály mobility medzi nimi

-skúma tiež neformálnych vodcov kt ovplyvňujú názory a chovanie ostatných spoluväzňov

-rozoberá tiež aspekty väzenskej disciplíny a spôsoby adaptácie

Erving Goffman

-jeho línia skúmania tematizuje problematiku života v uzavretých ústavoch všeobecne, sleduje psychické a osobnostné dopady tohto spoločensky neprirodzeného prostredia na chovancov aj na personál, skúma mechanizmy dozoru a disciplinácie aj obranné reakcie chovancov voči nim

-jeho línia v rámci vojenských inštitúcií čerpá zo zdroju kt hovorí o vývoji zásad manažérskeho myslenia kt sa odrazil dôrazom na potrebu rozvinutia nových štýlov vedenia kt by znižovali napätie a zvyšovali mieru identifikácie podriadených s úlohami

-zvláštnosti života v kasárňach vykazujú spoločné črty s režimom väzníc a liečební mentálne postihnutých

-Goffman označuje termínom „totálne inštitúcie“ tie organizácie kt vytvárajú pre svojich členov prostredie kt sa v zásadnom ohľade líši od životného sveta tak ako je známy bežným občanom modernej spoločnosti

-definuje ich ako miesto kt slúži súčasne ako bydlisko a pracovisko a v kt väčší počet podobne situovaných jedincov odrezaných na dlhšiu dobu od vonkajšieho sveta vedie spoločne navonok uzavretý a formálne spravovaný spôsob života

-ak si každá organizácia nárokuje pre seba určitú časť kapacít a času svojich členov, totálne inštitúcie sa vyznačujú tým že ich nároky sú v tomto ohľade maximálne

-Goffmana pritom hlavne zaujíma formovanie štruktúry osobnosti v týchto extrémnych org. podmienkach

-Goffman rozlišuje 5 skupín totálnych inštitúcií

        1, Inštitúcie vytvorené za účelom starostlivosti o tých o kt sa súdi že sa nevedia o seba postarať

                (prestarnutí ľudia, siroty, osoby silne telesne alb mentálne postihnuté)

2, Zariadenia pre osoby kt sa o seba nedokážu postarať a naviac môžu byť nebezpečné pre spoločnosť

                (ľudia s nákazlivými chorobami, nebezpeční šialenci)

3, Inštitúcie zriadené kvôli ochrane spoločnosti pred nebezpečnými osobami         

                (väzenie, ústavy pre prevýchovu mladistvých)

4, Zariadenia pre realizáciu určitých technických záležitostí súvisiacich s prevádzkou spoločnosti

                (kasárne, námorné lode, internátne školy)

5, Zariadenia kt majú umožniť svojim obyvateľom stiahnuť sa zo sveta

                (kláštory a azyly najrôznejších druhov)

-hlavnou spoločnou črtou všetkých týchto zariadení je že spojujú pod jednou strechou aktivity kt sú v podmienkach modernej spoločnosti prevádzkované oddelene a na rôznych miestach (spánok, práca ...)

-všetky aktivity sú prevádzkované za prítomnosti druhých osôb pričom na všetkých sa nazerá rovnako

-všetky aktivity sú prevádzkované podľa presného a pre všetkých záväzného rozpisu

-všetky aktivity majú prispievať k naplneniu cieľa organizácie či ním je trest a náprava delikventov, zvyšovanie bojaschopnosti armády alb liečba mentálne a telesne chorých

-práve za kľúčový znak totálnych inštitúcií považuje Goffman organizované napĺňanie mnohých odlišných potrieb veľkého počtu ľudí v rámci a pomocou prostriedkov byrokratickej organizácie

-život v totálnych inštitúciách je nezlučiteľný s dvoma podstatnými črtami moderných spoločností

        A, neexistuje tu slobodný zmluvne uzatvorený kontakt vymedzujúci vzťah medzi odrobenou prácou

        a získanou odmenou (všetky aktivity môžu byť vynucované)

        B, neexistuje tu inštitúcia rodinného života a domácnosti

1. Vysvetlite možné významy pojmu byrokracia, paradoxy byrokracie

-prvý kto použil pojem „byrokracia“ bol francúzsky ekonóm fyziokrat Vincent de Gournay (1745)

-najčastejšie býva termín „byrokracia“ s 3 odlišnými okruhmi významov

1, politológia rozumie pod byrokraciou vládu uskutočňovanú cez úrady, cez štátny aparát zložený z

menovaných a teda nie z volených činiteľov, organizovaný hierarchicky a závislý na legitímnej autorite

-ide o vládu síce regulovanú zákonmi avšak pripúšťajúcu len minimálnu účasť občanov na riadení záležitostí

-alternatívne usporiadanie predpokladá akúsi decentralizovanú štátnu správu a sprievodné zvýšenie úlohy volených zástupcov občanov, predovšetkým na úrovni lokálnej a regionálnej samosprávy

2, v sociológii a historických vedách sa (do značnej miery vplyvom Maxa Webera) rozumie byrokratizáciou snaha o racionalizáciu kolektívnych aktivít spočívajúcu vo vytváraní veľkých výrobných aj nevýrobných organizácií a právnych systémov kt sú vytvárané pomocou neosobných pravidiel

-alternatívou modernej byrokracie v tomto slova zmysle by bol návrat k historicky rannejším formám organizácie správnych aj produkčných aktivít (teda v terminológii M. Webera návrat k patrimoniálnym či dokonca patriarchálnym formám organizácie)

-byrokracia v tomto technickom slova zmysle musí byť nahradená jedine vládou neodborných diletantov

3, v bežnom používaní „byrokracia“ označuje nezrozumiteľný spôsob vybavovania pomerne jednoduchých záležitostí kt komplikuje a znepríjemňuje život občanov

-napr. neúmerne dlhé vybavovanie záležitostí, nezáujem s kt úradníci pristupujú k vybavovaniu prípadov, komplikovanosť procedúr, ignorovanie účelov kt je organizácia poverená

-alternatívou by bolo čo najmenšie a najpružnejšie používanie výkazov, štatistík a dotazníkov, čo najkratšie rady predo dvermi úradov, čo najkratšie lehoty vybavovania žiadostí

-rôznosť pohľadov komplikuje aj samotný výraz „byrokrat“, budí dojem že jednotliví úradníci vládnu, že sú skutočnými držiteľmi moci

-v modernej spoločnosti je každý jednotlivý úradník byrokratického aparátu relatívne bezmocný

-moderný byrokratický aparát vzniká práve tak že úradníci sú vyvlastnení od svojich úradov a stávajú sa z nich zamestnanci kt možno za určitých okolností prepustiť, odvolať, premiestniť alb podobne

Paradoxy byrokracie (zdanlivé nezmysly, protirečenia)

-byrokracia nekomplikuje život len občanom ale aj spoločenským vedám (je nejednoznačnou kategóriou)

-byrokracia hrá významnú úlohu pri mocenskom rozhodovaní pritom však nie je v žiadnom politickom systéme formálnou držiteľkou moci

-zatiaľ čo v minulosti často de facto rozhodovala za panovníka, dnes sa skrýva najčastejšie za vládu ľudu

-v každom režime byrokracia spoľahlivo znepríjemňuje mechanizmy rozhodovania

-tí kt tvoria súčasť byrokratického aparátu predstavujú vysoko špecifickú sociálnu skupinu

-výrazne sa odlišujú od iných skupín charakterom svojej práce, spôsobom života svojich členov, hodnotovou orientáciou a celkovým postavením v spoločnosti

-pritom je táto skupina smerom dovnútra obrovsky rozrôznená (od ministra po posledného referenta)

-byrokracia vykazuje rad objektívnych a subjektívnych čŕt sociálnej triedy no tiež mnoho stavovských prvkov

-pritom byrokracia nie je ani čistou triedou, ani klasickým stavom ani bežnou kastou

-byrokracia je až nebezpečne všemocná, pritom každý jej člen je viac-menej bezmocný, nahraditeľný a zameniteľný (byrokrat je v schizofrénnom rozpoložení – ako člen mocnej organizácie sa cíti nepremožiteľný, ako zameniteľná súčiastka rozsiahlej byrokratickej mašinérie sa cíti bezmocný)

-možnosť byrokratovej profesnej sebaúcty je komplikovaná tým že vzhľadom ku charakteru svojej činnosti a na rozdiel od mnohých iných profesií za sebou spravidla nevidí hmatateľný výsledok

-ajkeď činnosť úradníka môže byť ťažko považovaná za fyzickú prácu napriek tomu vykazuje mnohé črty tradične spojované práve s fyzickou prácou (rutina, monotónnosť, obmedzené samostatné rozhodovanie)

-podľa tohto je činnosť úradníka najmä na nižších stupňoch oveľa viac robotnícka ako kvalifikovaného robotníka

-byrokratickí úradníci patria do kategórie zamestnancov kt berú pevný (fixný) plat bez toho aby bolo možné stanoviť adekvátnosť výšky platu odovzdanej práce

-byrokrat je podľa taríf odmeňovaný aj za prácu bezvýznamnú, v konečnom dôsledku škodlivú a pre organizáciu nebezpečnú

1. Typológie byrokracie – typy moci a typy účasti (A. Etzioni), typy byrokratických úradníkov (K. Marx), sociologická typológia byrokracie (L.A. Reismann), typy byrokracie (A.W. Gouldner)

A. Etzioni

-jeho typológia je postavená  na rozlíšení rôznych zdrojov moci kt disponujú riadiaci pracovníci organizácie a rôznych postojov voči tejto moci zo strany podriadených

-vedenie organizácie môže mať k dispozícii trojaký typ moci:

        1, Donucujúca moc (napr. použitie fyzického násilia)

        2, Odmeňujúca moc (materiálne či iné formy odmeny)

        3, Normatívna moc (morálne presvedčenie, prestíž organizácie)

-oproti tomu podriadení môžu reagovať na použitý typ moci nasledovne:

        1, Alienatívny spôsob reakcie (nepodporovať ciele organizácie)

        2, Kalkujúca reakcia (podpora cieľov z vypočítavosti)

        3, Morálna reakcia (stotožnenie sa s organizáciou)

-pomocou kombinácie týchto typov získal náčrt typológie organizácií

                        Typ účasti

Typ moci        odcudzujúca                kalkulujúca                morálna

donucujúca                 1                        2                        3

odmeňujúca                4                        5                        6

normatívna                7                        8                        9

-typy č. 1,5,9 zahŕňajú podľa neho úplnú väčšinu formálnych organizácií

        č.1 – Koercívna organizácia (väzenia, koncentračné tábory, liečebne pre mentálne chorých)

                -k dosiahnutiu hlavného cieľa teda izolácie chovancov a dohľadu nad nimi sa používa sila

                vrátane fyzického násilia

                -organizácie nie sú selektívne, prijímajú každého kto je do nich umiestnený

                -chovanci sa s cieľmi organizácie neidentifikujú, často pôsobia proti nim

        č.2 – Utilitaristické organizácie (výrobné organizácie, štátna správa, profesijne inštitúcie)

                -odmenou za sledovanie cieľov organizácie sú peniaze a rad ďalších výhod

                -na kalkulácii s týmito výhodami spočíva oddanosť členov organizácie

                -sú spravidla vysoko selektívne, vyberajú si členov na základe testov

        č.3 – Normatívne organizácie (cirkvi, charitatívne organizácie, politické strany a spolky)

                -moc nad členmi je založená na presvedčení, tlakoch sociálnej kontroly, verejnom uznaní

                -členovia sa s organizáciou ďalekosiahle identifikujú, miera selektivity silne kolíše

-kritici poukázali na to že táto typológia ignoruje rozdielnosť kultúrneho prostredia

(napr. euroamerická továreň patrí do typu č.5 no japonská továreň má omnoho bližšie k typu č.9)

F. M. Marx

-rozlišuje štyri typy byrokratických úradníkov

        1, Strážna byrokracia

                -poslaním je stelesňovať hodnoty, normy spoločenstva a reprezentovať ich osobným príkladom

                -historickým pra-vzorom boli čínski úradníci kt kvalifikácia zaručená náročnými skúškami

                nespočívala vo zvládaní technických zručností ale v osvojení kultúrnych noriem

        2, Kastovná byrokracia

                -slúži len svojim partikulárnym často rodovým záujmom a nie celej spoločnosti

                -idea verejného poslania a služby celku je tu silne oslabená

                -pestovanie úradného tajomstva a jeho predávanie v rámci úradnej kasty činí túto formu

                byrokracie pre spoločnosť nenahraditeľnú

        3, Byrokracia patronátu

                -obsadzovanie úradov sa nedeje na základe skúšok ani dedične ale je prejavom osobnej

                náklonnosti  alb je chápané ako politická odmena

                -je vinou svojej neodbornosti, nedisciplinovanosti a ľahostajnosti voči verejným záujmom

                ťažko zlučiteľná s rastúcou nutnosťou štátnych zásahov do hospodárskeho života

        4, Byrokracia výkonu (kryje sa s Weberovským ideálom modernej byrokracie)

                -neslúži dielčím záujmom ale záujmom všeobecným

                - s prvým typom j spojuje požiadavka osobnej kvalifikácie líši sa však väčšou vecnosťou a

                pragmatickosťou vo výkone svojej funkcie, je zlučiteľná s chodom modernej spoločnosti

L. A. Reismann

-poskytuje jednu z ranných čisto sociologických typológií

-rozlišuje 4 rolové typy byrokrata:

        1, Funkcionalista (orientovaný na svoju profesnú skupinu než na samotnú organizáciu kt je členom)

        2, Špecialista (orientovaný nielen na hodnoty svojej profesie ale tiež na vlastnú kariéru v organizácii)

        3, Servisný byrokrat (orientovaný na hierarchickú štruktúru, no tiež chce byť užitočný klientom)

        4, Byrokrat z povolania (jedná sa m len o svoj záujem a vlastnú kariéru)

A. W. Gouldner

-rozlišuje 3 typy byrokracie

1, Slabá byrokracia (napr nariadenie o zákaze fajčenia presadzované poisťovňou kt porušujú aj jej zamestnanci)

        -pravidlá a procedúry uložené vonkajšou inštanciou sú len čiastočne dodržiavané alb sú ignorované

        -zamestnanci vyvíjajú odlišný systém pravidiel kt sú pre skutočné dianie oveľa dôležitejšie

2, Reprezentatívna byrokracia (predpisy o bezpečnosti v šachtách dodržované vedením aj zamestnancami)

        -ideálny prípad, autorita je založená na skutočnom vedení a odbornosti a pravidlá slúžia k dosahovaniu

        cieľov v súlade so záujmami klientov, riadiaci pracovníci a radoví zamestnanci sú stotožňovaní

3, Trestajúca byrokracia (pravidlá platobného postupu podľa odslúžených rokov)

        -moc pochádza z faktu držania úradu, súhlas s pravidlami je vynucovaný hrozbou trestov

        -poslušnosť je cieľom sama o sebe bez ohľadu na záujmy klientov

1. Autorita administratívna a profesná, byrokracia a demokracia, alternatívy byrokracie

Autorita administratívna a profesná

-administratívna autorita

        -má zásadne hierarchickú štruktúru, bez zreteľného rozvrstvenia rôznych stupňov kde vyšší môžu

        koordinovať a kontrolovať aktivity nižších by bola narušená akcieschopnosť organizácie

        -naproti tomu vedenie je osobným vlastníctvom vôbec nie vlastnosťou štruktúry, nemožno ho prenášať

        menovacím dekrétom

        -vedenie nemožno podľa potreby delegovať, deliť či naopak kumulovať ako moc

-z rozdielnych vlastností oboch typov autority vyplýva možnosť konfliktov medzi nimi

-analýzy potvrdili že výkonní profesionáli mávajú skôr kozmopolitnú orientáciu t.j. sú ochotní meniť zamestnávateľov podľa potrieb svojej profesie

-byrokraticky orientovaní zamestnanci mávajú oproti tomu silne vyvinutý pocit lojality voči zamestnávateľovi

-rigidná disciplína dusí profesionálny úsudok a naopak hierarchická autorita je oslabovaná rastom technologickej komplexnosti vybavenia organizácií

-hlavnou črtou modernej byrokracie je podľa Thompsona rastúca nerovnosť medzi technickými špecialistami a držiteľmi hierarchických pozícií

-zatiaľ čo odborníci v organizáciách bývajú vďaka svojim znalostiam zvýhodnení v situáciách neistoty, línia úradníkov naproti tomu pracuje efektívnejšie pri rutinnom rozhodovaní o štandardných situáciách

-podľa Blaua v každej formálnej organizácii existujú vedľa seba dva organizačné atribúty

        -byrokratický a racionálny

-byrokratické atribúty –zahŕňajú znaky ako je hierarchia autority, kontinuita operácií, kompenzácia úsilia podľa zastávanej pozície

-racionálne atribúty –zhŕňajú špecializáciu, kontraktné záväzky, odmenu založenú na odovzdanom výkone

-vzťahy medzi oboma typmi autority vo vnútri organizácie sa komplikujú spolu s rozvojom procesov kt možno označiť ako proces profesionalizácie byrokratov a proces byrokratizácie profesionálov

-profesionalizácia byrokratov

        -výkon úradu prijal v modernej dobe mnohé prvky profesionalizovanej činnosti

        1, profesijne rozhodovanie je vedené objektívnymi kritériami, nezávislými na zvláštnostiach prípadov

        -osvojenie týchto pravidiel si vyžaduje spravidla zvláštnu inštitucionalizovanú prípravu

        2, profesionál je pre svoju činnosť odborne kvalifikovaný iba v prísne vymedzenej oblasti

        -neašpiruje na akékoľvek vedenie, vnútri tejto sféry nemá voči klientom žiadnu autoritu

        3, vzťahy medzi profesionálom a jeho klientmi sa vyznačujú afektívnou neutralitou kt určuje

        hranice angažovanosti

        4, profesný status je dosahovaný osobným výkonom, nie je pripisovaný, závisí od kvality výkonov

        5, ideológia profesionálov predpokladá že nebudú konať žiadne rozhodnutia motivované svojim

        osobným záujmom, ak to urobia môžu byť vystavený sankciám

        -ich úlohou je poskytovať služby podľa potrieb a nie kvôli osobným výhodám

-zásadný rozdiel medzi byrokratom a profesionálom sa obmedzuje na to že kontrolné štruktúry v komunite profesionálov nie sú usporiadané hierarchicky ako tomu je u byrokratov

-výkon profesionálnej činnosti má byť kontrolovaný prostredníctvom internalizovanej profesnej etiky a prostredníctvom kolegov kt ako jediní môžu výkon odborne posúdiť

-pri byrokracii je výkon kontrolovaný nadriadenými a ich direktívami skôr než vnútornou etikou či prostredníctvom kolegov

-byrokratizácia profesionálov

        -proces kt ničí tzv. slobodné povolania a stále viac začleňuje odborníkov do formálnych organizácií

Byrokracia a demokracia

-Blau hovorí o tom že v totalitných spoločnostiach vystupuje byrokracia v pozícii „obetného baránka“

(je terčom kritiky čo odvádza pozornosť od tých skupín kt slúži ako nástroj ovládania)

-byrokracia však predstavuje prekážku demokratického rozhodovania aj v samotných demokraciách

-princípy na kt spočíva nie sú zlučiteľné s voľbou, s diskusiou ani s prevládnutím mienky väčšiny

-vedúcim princípom demokracie je právo na nesúhlas, možnosť vyslovovať odlišný názor teda rozširovanie plôch neistoty nepokrytých už dopredu záväznými pravidlami

-najväčšie nebezpečenstvo podľa Blaua predstavujú pre demokraciu tie organizácie kt majú zároveň o cieľoch rozhodovať a dosahovať ich, teda politické strany

-Blau uznáva že v modernej spoločnosti nie je možné dosahovať demokraticky zvolené ciele bez byrokracie

-byrokratická forma organizácie teda zároveň demokraciu ohrozuje a zároveň prispieva k realizácii jej úloh

-hrozbe byrokratizácie je možné čeliť len ak sú všetci občania motivovaní a schopní venovať značnú časť svojho času a energie aktivitám politického života

-byrokratizácia vs debyrokratizácia

        -byrokratizácia

                -vedie k rastúcej regimentácii najrôznejších oblastí sociálneho život

                -dochádza k zámene služby spoločnosti za službu záujmom organizácie či jej elít

        -debyrokratizácia

                -byrokratické organizácie strácajú autonómnosť, rozsah ich pravidiel a ciele sú minimalizované

                -ich funkcie sú preberané inými skupinami či inštitúciami

                -napr. ak určitá politická skupina zasahuje do chodu byrokr.úradu pre vlastný úžitok a ciele

Alternatívy byrokracie

-alternatívne organizácie sa odlišujú od organizácií formálne byrokratických v mnohých podstatných črtách:

1, Charakter moci

        -u byrokracie je moc buď funkciou pozície v organizačnej hierarchii alb je viazaná na odbornosť

        -alternatíva: dôraz na schopnosť ľudí chovať sa disciplinovane aj bez formálneho donútenia a

        kooperovať s druhými dobrovoľne, záväzné pravidlá sú prijímané za účasti všetkých a ich aplikácia

        predpokladá všeobecný súhlas

2, Povaha pravidiel

        -byrokratické organizácie sú riadené abstraktnými, vysoko formalizovanými pravidlami kt bývajú

        fixované písomnou formou

        -alternatíva: snaha redukovať oblasti pokryté univerzálnymi pravidlami, úplná eliminácia je nemožná,

        dáva sa prednosť rozhodovaniu prípad od prípadu za účasti všetkých kt sa to dotýka

3, Sociálna kontrola

        -u byrokracie je zdrojom existencia hierarchie moci a zodpovednosti, existencia neosobných noriem

        -alternatíva: osobné pôsobenie medzi svojimi členmi, ako aj apel na morálne normy a hodnoty

4, Sociálne vzťahy

        -u byrokracie prevládajú vzťahy neosobné, inštrumentálne

        -alternatíva: inšpirácia komunitnými ideálmi, celostný charakter vzťahov, afektívne zafarbenie vzťahov

5, Výcvik členov a ich kariéra

        -pre byrokraciu je príznačný systém odborných skúšok kt určuje vhodnosť kandidáta

        -alternatíva: rozhodujúcimi pre prijatie sú neformálne vzťahy medzi záujemcami o vstup a existencia

        spoločenských hodnôt, vyhľadávajú sa ľudia so schopnosťou sebadisciplíny a nekonfliktnej kooperácie

6, Spôsob motivácie

        -u byrokracie sa využíva najmä finančná motivácia

        -alternatíva: poznanie oveľa širšej škály odmien, možnosť spolupráce a priateľstva

7, Sociálna rozvrstvenosť

        -u byrokracie je status viac konzistentný, podiel na moci, majetok a prestíž sú rozdelené nerovnako

        -alternatíva: keďže ústrednou hodnotou je hodnota rovnosti rozdiely tu nie sú veľké medzi členmi

8, Horizontálna diferenciácia

        -byrokracia je komplexnou sieťou špecializovaných rolí, deľba práce je charakteristickou črtou

        -alternatíva: zmenšenie horizontálnej diferenciácie, pracovné role sú definované čo najvšeobecnejšie

-problémy s alternatívnymi organizáciami

        -časová náročnosť, komunikácia, homogenita, intenzita emócií, tlaky prostredia, rozdiely medzi členmi

1. Organizácie – účinnosť, úspešnosť, úloha klientov

Účinnosť organizácie

2 predpoklady tradičných prístupov zisťovania účinnosti organizácie

        1, predpoklad že komplexné organizácie majú zreteľne definovaný cieľ o kt dosiahnutie sa usilujú

                        (empirický prístup)

        2, predpoklad že cieľ môže byť  identifikovaný empiricky a možno teda merať na koľko sa k nemu

          organizácia približuje

                        (normatívny prístup)

-slabiny empirického prístupu

        -podľahnutie ilúziám členov organizácie a spolu s nimi môžu byť organizačné ciele príliš idealizované

        -nejednotnosť členov organizácie v názoroch na ciele organizácie

-slabiny normatívneho prístupu

        -snaha odvodiť záväzné ciele organizácie priamo z ideálu o povahe spoločnosti

        -obmedzená schopnosť uvedomiť si že organizácia nemusí slúžiť len nadradenému sociálnemu systému

          ale môže naplňovať predovšetkým svoje vlastné potreby či dokonca len potreby svojich členov

                (v rôznych oblastiach potom môže dosahovať rôznu efektivitu)

-miera efektivity určitej organizácie je daná silou jej vyjednávacej pozície kt jej umožňuje čerpať príslušnú časť nedostatkových a preto veľmi cenených zdrojov z jej sociálneho prostredia

-účinnosť už nie je sledovaná vzhľadom k často sporným deklarovaným cieľom ale vzhľadom k reálnym zdrojom kt si organizácia dokáže v súperení s inými organizáciami k svojej činnosti zabezpečiť

-Mertonové „presunutie cieľov“ teda nie je vnímané ako prekážka pre rozvoj efektivity organizácie ale ako racionálna stratégia slúžiaca k posilneniu ich vyjednávacej pozície v porovnaní s druhými organizáciami

-výskumy zistili že aj úplne formálne organizácie bývajú vnútorne prepojené značne voľne, systémy bývajú nie raz obchádzané, prijaté rozhodnutia bývajú prijaté s nepredvídanými dopadmi

-organizácia môže byť efektívna aj v prípade že sa odchyľuje od svojich manifestných cieľov, rozhodujúce je aby chovanie jej členov neuberalo na sile vyjednávacej pozície kt organizácia zaujíma voči iným organizáciám

-poňatie účinnosti založenej na sile vyjednávacej pozície môže merať účinnosť len ak organizácie súperia

        (teda nie v prípade ak organizácie kooperujú)

-účinnosť organizácie môže byť chápaná ako funkcia ich schopnosti priťahovať a zamestnávať práve kvalifikovaných odborníkov, angažovať čo najväčšiu časť ich osobnosti vo svojich službách a vďaka tomu získavať ďalšie zdroje z prostredia na úkor organizácií menej schopných

Úspešnosť organizácie

-to či výnimočný individuálny výkon povedie k vzrastu výkonu organizácie a či navyše povedie k individuálnemu sociálnemu vzostupu je závislé na type organizácie

-neexistuje teda bezprostredný vzťah medzi výkonom v profesii, výkonom organizácie a sociálnym vzostupom

-pri organizáciách typu byrokracie býva výkon ťažko merateľný, často vidieť viac hrubé omyly

-racionálnou stratégiou v týchto podmienkach nie je podávanie mimoriadnych výkonov ale priemerný výkon sprevádzaný snahou vystrihať sa najhrubším omylom

-výrazné je riziko chybných úkonov kt môžu ohroziť kolektívne ciele

-dokonca aj tam kde prípadné chyby nie sú príliš nákladné, ak platí že individuálny výkon má pre organizáciu len nízky prínos, mávajú organizácie tendenciu kontrolovať svojich členov pomocou tvrdých sankcií

-tam kde zlý individuálny výkon môže organizácii výrazne poškodiť avšak výnimočný výkon jej výsledky veľmi neovplyvní, začína kariéra na najnižších stupňoch a je relatívne pomalá

-no tam kde je žiaduci vysoký výkon pričom prípadná chyba nie je tragédiou je možnosť postupu rýchla a otvorená všetkým

-platí tiež že správanie kt môže byť vysoko funkčné pre spoločnosť ako celok nemusí byť vnímané ako veľký prínos a teda ani zvlášť ocenené z hľadiska organizácie

Úloha klientov

Skoršie teórie sa nezaoberali vzťahom organizácií a klientov

-napr. „human relations“ skúma vzťahy medzi členmi samotnej organizácie

-Eisenstadt

        -v rozsahu v kt klienti predstavujú pre organizáciu vzácny zdroj rozvíjajú tieto organizácie vedľajšie

        služby pre prilákanie klientov kt nesúvisia s ich hlavnými cieľmi

-minimálne od minulého storočia sprevádzajú ideológie služby klientom činnosť veľkých organizácií rôzneho zamerania

-problém byrokratizácie sa prejavuje hneď v dvojakej podobe

        1, byrokratizácia vedie k tomu že organizácia prestáva svoji klientom poskytovať tie služby kvôli kt

        vlastne vznikla či prostredníctvom kt svoju existenciu zdôvodňuje

                -uvedené činnosti nie sú prevádzkované podľa potrieb klientov ale naopak tak aby zodpovedali

                v prvom rade potrebám samotnej organizácie, jej vedenia alb členov

        2, byrokratizované organizácie sa vymaňujú spod kontroly verejnosti

                -neznemená to že sa zbavujú akejkoľvek kontroly ale naopak kontrolné mechanizmy vo vnútri

                byrokratických organizácií môžu byť zvlášť silne vyvinuté

                -kontrola a jej výsledky sú však neprípustné pohľadu zvonka

-tá byrokratická organizácia kt sa podarí prestať svojim klientom poskytovať služby kvôli kt pôvodne či údajne vznikla a rovnako sa jej podarí vymaniť sa spod kontroly verejnosti, môže sa pokúsiť nastoliť vlastnú kontrolu nad svojimi klientmi od kt začína stále vyžadovať viac služieb

-najťažším ale zrejme jediným účinným riešením je vrátiť organizácie do postavenia poskytovateľov služieb a prenechať kontrolu nad nimi verejnosti

-dochádza k vzniku jednej z vážnych dilém spojených s komplexnými organizáciami

-organizácie sa stávajú natoľko zložitými že laická verejnosť stráca schopnosť posudzovať otázky ich fungovania

-klienti sa dostávajú do situácie kedy sú údajne vo svojom záujme zbavovaní zodpovednosti za chod organizácií kt vytvárajú podmienky ich sociálneho života

1. Morálny manažment - R. Golembiewski

   Významné Golembiewskeho dielo: „Men, Management, and Morality“ (1967) možno študovať niekoľkými rôznymi spôsobmi: 1. ako počiatočnú ("štartovaciu") štúdiu v administratívnej etike, 2. ako ďalšiu snahu integrovať indivíduum a organizáciu, 3. ako prípravu pre aplikáciu behaviorálnej vedy na problém plánovanej zmeny.

Golembiewski pracuje so štandartnými ľudskými vzťahmi. Ich štúdium ho vedie

k tvrdeniu o tom, že tradičné teórie organizácie, ktoré zdôrazňujú hierarchiu autority, detailné vedenie, organizačnú rutinu, atď. nedovoľujú simultánny vývin indivídua.

    Ale, kým Argyris založil podstatu svojich  argumentov (pre koncepciu dospelosti a nedospelosti, i podstatu organizačného učenia) na potrebe rastúcej "psychologickej maturity" indivídua v organizácii, Golembiewski predstavuje odlišný prístup. Vychádza z toho, že prístupy formálnych teórií organizácie k otázke individuálnej slobody, pracujú s indivíduami ako bytosťami, necitlivými, resp. málo vnímavými vo vzťahu k akýmkoľvek morálnym významom.  

    Podľa Golembiewského, najnovší výskum poukazuje na to, že: morálny zmysel ("citlivosť") môže byť, cez indivíduá a ich výkony,  prepojený jednak  na tie výstupy, ktoré predznamenávajú  efektivitu a jednak na spokojnosť samotných zamestnancov. Znamená to, že problém morálky nie je umelo uvedeným prvkom do prostredia organizácie. Naopak, je prirodzenou súčasťou i predpokladom efektívneho fungovania organizácie.

    Golembiewski predkladá (1967) 5 zákl. hodnôt, spojených s ekon. životom, vychádzajúc zo židovsko-kresťanskej etiky:         1. práca musí byť pre indivíduum psychologicky akceptovateľná,

2. práca musí dovoľovať (umožňovať) indivíduu rozvíjať svoje schopnosti,

3. pracovná úloha musí umožňovať individuálne uvažovanie a vytvárať priestor pre seba - determináciu,

4. pracovník musí mať možnosť kontroly, zmysluplným spôsobom v prostredí, kde plní svoju úlohu,

5. organizácia by nemala byť len konečným faktorom správania, aj organizácia aj indivíduum musia byť subjektom vonkajšieho morálneho poriadku.

Tieto hodnoty sú potom študované vo svetle nových spôsobov organizovania.

1. Individuálna sloboda versus manažérska kontrola - R. Golembiewski

   Manažérske techniky, diskutované v práci Golembiewského ďaleko presahujú snahy predstaviteľov línie medziľudských vzťahov, keď tieto považuje len za nepriamy nástroj dosahovania, či zvyšovania organizačnej efektívnosti. Prezentuje preto svoje chápanie otázky riešenia individuálnej slobody, ktorá nachádza základ v piatej etickej hodnote, kde správanie organizácie a indivídua je prirodzene prepojené na širší morálny kontext (spoločnosti, kultúrneho spoločenstva…).
    Golembiewski priamo smeruje k tomu, že „v takej miere, ako komplexné organizácie sľubujú naplniť predpoklady pre realizáciu piateho bodu etiky, tak intenzívne budú vyvíjať  svoje morálne štandardy, kt môžu byť blízke štandardom indivídua v širšom spoločenskom kontexte“

    Avšak, viac, než diskusii o konfrontácii úlohy budovania socio-politickej etiky, založenej na demokracii, socializme, alebo čomkoľvek inom, Golembiewski venuje pozornosť najmä diskusii o probléme centralizácie a decentralizácie v organizácii. Decentralizáciu chápe ako odpoveď na "centrálnu morálnu otázku"  - potom decentralizácia je zároveň tvorcom aj výtvorom celej jeho analýzy.

    V decentralizovaných organizačných štruktúrach by mali indivíduá väčšie morálne zázemie, resp. morálnu slobodu. Hlavným stimulom je tu orientácia na morálku a hodnoty, ktorými je charakterizované správanie každého indivídua. Teda zdôrazňovaný je vnútorný, resp. zvnútornený morálny zmysel, nie „donútenie zvonku“, nástrojmi technickej (formálnej) manažérskej kontroly. Decentralizácia ako „uvoľňovanie“ hierarchických väzieb a širšia distribúcia rozhodovacích aktivít a zodpovednosti, priamo predpokladá iné mechanizmy kontroly, než tie, ktoré preferuje tradičná predstava o manažmente. Jediným účinným zdrojom i nástrojom kontroly je potom „morálny zmysel“, viazaný na slobodné rozhodovanie indivíduí v organizačnom prostredí.  Sloboda indivídua však má byť definovaná  aj organizáciou a zároveň tu má byť prítomný prvok externého, či vonkajšieho morálneho poriadku. Takto indivíduum i organizácia, v spoločne charakterizovanom vzťahu, majú byťsúčasne zdrojom i distribútorom morálky i vo vzťahu k širším morálnym kontextom. Golembiewski týmto spôsobom poukazuje na potrebu študovať i manažovať indivíduum v organizácii i organizáciu ako celok s vedomím intenzívnych väzieb s ich okolím. Predstava vnútroorganizačného prostredia ako systému, izolovaného od svojho okolia (vrátane oblasti morálnych štandardov, prijatých a vyžadovaných v spoločnosti) môže viesť k spochybneniu cieľov i významu organizácií v spoločnosti.

    Napriek mnohým pochybnostiam je potrebné priznať Glombiewského práci významné miesto v procese budovania teórie verejných organizácií (administratívy). Na rozdiel od silne pozitivisticky orientovaných prác vo verejnej administratíve a tradícií, ktoré sú široko prezentované v prácach mnohých autorov, Golembiewski priamo otvára otázku morálky v organizácii. Na rozdiel od tých, ktorí hľadajú striktné hranice medzi faktom a hodnotou, Golembiewski hľadá spôsob ich integrácie., Inak povedané, snaží sa nájsť spojenie medzi objektivitou v teórii a etikou v praxi.

    Dôsledky Golembiewkého chápania decentralizácie možno hľadať pomocou úvah Du Ponta, ktorý hovorí o dvoch zaujímavých smeroch: jednak 1. implikuje skutočnosť, že vzťah medzi indivíduom a organizáciou (spoločnosťou) musí byť riešený v termínoch morálky a politiky - viac, než v termínoch manažérskej techniky a jednak 2. podnecuje otázku o tom, ako môžu organizácie byť reformované na rozširovanie morálnych "ziskov" decentralizácie, keď podporujú materiálne zisky rastúcej produktivity.

1. „Metahodnoty“ a organizačná zmena – R. Golembiewski

         Golembiewski (1972) predkladá päť "metahodnôt" , ktoré viedli laboratórny prístup k formulovaniu kľúčových atribútov personálnych a organizačných zmien:

1. akceptovanie požiadavky  vzájomnej dostupnosti a otvorenej komunikácie,

2. „rozšírenie vedomia“ a možnosť voľby, najmä ochota experimentovať s novým správaním a vybrať tie alternatívy, ktoré sa zdajú byť najefektívnejšie,

3. kolaboratívne poňatie autority, zdôrazňovanie kooperácie a ochota riešiť konflikty otvorene, predložiť očividné riešenia,

4. vzťahy vzájomnej pomoci so zmyslom pre komunitu a zodpovednosť za ostatných,

5. autenticita v interpersonálnych vzťahoch.

Tieto hodnoty nie len definujú štruktúru laboratórnej situácie, ale zabezpečujú tiež model

organizácie ako celku. Významným však je, že stoja ako vážne a výrazné opozitum voči tradičným hodnotám byrokratického manažmentu a vedú k alternatívnym prístupom minimálne na úrovni teórie.

    Golembiewski tvrdí, že tradičné pyramidálne hodnoty sú samozrejme disfunkčné a potrebujú zmenu. Pre smerovanie k zmene považuje za významné podporovať:

1. kolaboratívno - konsenzuálny systém manažmentu, zdôrazňujúci otvorenosť,

2. konfrontáciu,

3. spätnú väzbu,  

4. podiel na zodpovednosti.

Významným je, že tento model nemá úplne nahradiť byrokraciu, má skôr za cieľ

nasledovať kontingenčný prístup, ktorý sa javí za určitých okolností ako alternatíva byrokracii. Snahy organizačného vývinu nesmerujú k dosahovaniu väčšej slobody alebo spokojnosti pracovníkov na úkor produktivity. Samozrejme, následným efektom je, že indivíduá môžu byť sprostredkovateľmi humanistických hodnôt v organizáciách a zároveň byť plnými a slobodnými "riešiteľmi" organizačných úloh.

    Organizačný vývin hľadá určité metahodnoty, ktoré zahŕňajú aj tradičné byrokratické úvahy, ale tiež hľadajú bližšie organizačné ciele, než sú tie manažérsky žiaduce.

    Golembiewského prístup k organizačnej zmene je najzreteľnejšie vysvetlený v jeho knihe „Renewing Organizations“ (1972) a rozšírený v titule „Approaches to Planned Change“ (1979).

    V týchto prácach postupuje od skorších analýz dynamiky správania malých skupín k detailom laboratórneho prístupu k organizačnej zmene. To znamená, že jeho prístup závisí od zmien v povahe učiacich sa, ktoré možno indukovať pomocou skúmania samotných učiacich sa v priamych sociálnych útvaroch (T – skupiny).

    Golembiewski tu úspešne nadväzuje na pomerne intenzívnu orientáciu, spojenú s tzv. T – skupinami. V rannom štádiu štúdia T – skupín bol primárne zdôrazňovaný aspekt sociológie skupín (roly a funkcie vodcovstva a členstvo), menej psychologické aspekty (individuálny a osobnostný vývin). Začiatkom 50. rokov sa objavuje veľký záujem  o T – skupiny zo strany klinickej psychológie a psychiatrie, v prácach mnohých autorov sú prezentované štúdie o ich význame v oblasti organizačného štúdia. Vznik tejto metódy je spojený s National Training Laboratories.

    T – skupiny (training, task, therapeutic) sú označením pre 8 až 12 členné skupiny, ktoré v laboratórnych, experimentálnych podmienkach absolvujú tzv. tréning senzitivity, resp. „laboratórne učenie“ (Argyris 1964, s.60). Ide o prístup k nácviku medziľudských vzťahov, ktorý zabezpečuje participantom možnosť naučiť sa niečo viac o sebe samom, o svojom vplyve na ostatných ľudí a najmä o tom, ako čo najefektívnejšie fungovať v interpersonálnych vzťahoch a situáciách „tvárou v tvár“. Blando (1975) uvádza tiež ako hlavné jednotky laboratórneho učenia, okrem T – skupín, aj D (development) – skupiny, alebo ST (sensitivity training) – skupiny.

    Základom je tu skupinová skúsenosť, so zabezpečením maximálnej možnosti indivíduí odhaliť svoje správanie, poskytovať i získavať spätnú väzbu, ďalej experimentovanie s novými formami správania, vývin neustáleho uvedomovania si a akceptácie seba i ostatných. T – skupiny, ak sú efektívne, pomáhajú vytvárať možnosti učenia vo vzťahu k podstate efektívneho fungovania skupín a sú schopné učiť svojich členov ako vytvárať skupinu, ktorá dosahuje špecifické ciele s minimom možných „ľudských“ strát. Proces učenia je chápaný ako dynamická skúsenosť na úrovni skupinového vývinu.  Zenger (1970) uvádza päť charakteristík v rámci vývinu: intelektuálnu, emocionálnu, interakciu intelektuálneho a emocionálneho, komunikačnú a behaviorálnu, prirovnávajúc vývin k postupu od obdobia detstva k obdobiu dospelosti.

    Významnou je možnosť indivíduí diagnostikovať svoje správanie v záujme ďalšieho vývinu na úrovni rozhodovania a vedenia. Vzhľadom na podstatu a charakter T – skupín i laboratórneho učenia, mimoriadne dôležitá v celom procese je úloha „edukátora“, alebo vodcu (Argyris 1964, Cooper 1969). Jeho pozícia je špecifická, keďže nezabezpečuje „vedenie“ skupiny v klasickom zmysle, neurčuje pravidlá, témy, neponúka spôsoby riešenia. Preto nie sú výnimočné chvíle napätia, zmätku, frustrácie.

    Od klasických diskusných skupín sa T – skupiny odlišujú v niekoľkých znakoch (Tannenbaum a kol. 1961): 1. tréning je primárne orientovaný viac na proces, než na obsah, s dôrazom na úroveň pocitov pri komunikácii, nie na informačný, resp. obsahový základ, 2. tréning nie je štrukturovaný v konvenčnom štýle, participanti majú možnosť rozhodovať o čom sa budú rozprávať, čo budú riešiť, o svojich požiadavkách a o prostriedkoch, ktoré budú použité pri dosahovaním cieľa, resp. riešení úlohy, situácie, 3. podstatou laboratórnych T – skupín je, že sú to malé skupiny, ktoré umožňujú vysoký stupeň participácie (čo je oproti predchádzajúcim metódam veľká výhoda), zapájania sa a voľnej komunikácie, keď priebežná intenzifikácia participácie je kľúčovým prvkom programu v záujme dosiahnutia určitej zmeny.

1. Nová verejná administratíva – Minnowbrook – podstata a význam

-NVA –ide o hnutie v rámci politologickej línie štúdia VS

STATUS  NVA II.-alternatíva voči existujúcim modelom výskumu a štúdia vo verejnej administratíve
+ paradigmatická výzva alb východisko v tradičných koncepciách administratívy
+ ďalší príspevok k štúdiu administratívy (odhaľovanie anomálií v rámci tradičných koncepcií)

-zotrváva na starých pozíciách klasického obdobia v zmysle východísk

-najväčším cieľom bola snaha priniesť niečo nové

-nie je alternatívou klasiky ani predchádzajúcich modelov lebo zotrváva na klasickom prístupe ako na svojom

východisku a tak nové myšlienky a idey sa opäť stávajú len kritikou predchádzajúcich modelov

-snažia sa vylepšovať anomálie predchádzajúcich modelov (kozmetické úpravy), nejde o zmenu podstaty

-jej počiatky sú datované rokom 1969 a postoje k zákl. orientácii tejto línie, často označovanej ako hnutie v podstate smerujú jednak 1. k jej chápaniu ako alternatívy voči existujúcim modelom výskumu a štúdia vo verejnej administratíve a k tom, že NVA reprezentuje paradigmatickú výzvu v tejto oblasti štúdia,  a jednak

2. k tomu, že práce v tejto línii sú viazané na limity tradičných prístupov a že jednotliví autori pri riešení problémov vychádzajú z už existujúcich prístupov a ich práci chýba špecifický alternatívny dôraz.

-Dehnardt (2000) pristupuje k novej verejnej administratíve s pocitom, že tento smer má veľmi významnú úlohu v štúdiu administratívy, ale že jeho prístupy spočívajú skôr na „odhaľovaní anomálií“ v rámci tradičných teórií, než na prezentácii nejakej novej alternatívy.

MINNOWBROOK 1968
-konferencia na univerzite v Syrakúzach, organizácia Minnowbrook Conference Center
-publikované ako:  Marini, F. (1971): Toward a New Public Administration

        (obsahuje príspevky a diskusiu k nim)

-konferencia bola stretnutím učencov, vedcov, teoretikov, praktikov z oblasti VS a vyzvala ich k prezentácii

nových ideí a myšlienok v oblasti súčasného a budúceho vývinu VS tak v oblasti vedeckého výskumu ako v

oblasti praktických aktivít

-zámer bol pomerne široký, zišlo sa veľa autorov, zúčastnili sa renomovaní aj noví autori

-počnúc konferenciou sa začalo niečo „živšie“ než predtým

-bolo „identifikované“ nové hnutie, kt svojou orientáciou, kľúčovými problémovými okruhmi i metodologickým zázemím minimálne naznačilo sféry, kt je potrebné v štúdiu VS venovať zvýšenú pozornosť, vrátane možností prípravy koncepčného kruhu.

-napriek tomu, že mnohí autori, kt sa identifikovali s NVA mali tendenciu uniknúť z limitov tradičných prístupov, hnutie rozhodne nemožno vnímať ako také radikálne ako boli hnutia a koncepcie v ďalších blízkych odboroch v tomto období

-diskusia v Minnowbrooku priniesla mnohé zaujímavé témy, ktoré autori prijali ako nasledovania hodnú výzvu. --tieto témy však napokon boli adaptované na oveľa všeobecnejšie požiadavky smerom k problematike spravodlivosti (ako equity) a problém participácie.

-žiadny z príspevkov v prístupe k pochopeniu ver. administratívy neznamenal výraznú výzvu existujúcim modelom v študovanej oblasti, požiadavky boli pre existujúce prístupy zjavne veľmi problematické a tak nebolo možné na ne reagovať – výsledkom bola nespokojnosť nie len na úrovni intelektuálnej, ale najmä na úrovni „osobnej“, príspevky a vystúpenia ako aj diskusia na konferencii teda nenaplnili očakávania smerom k novým paradigmatickým výzvam, ale uviedli mnohé témy, kt je potrebné sa venovať aj v rámci ďalšieho vývinu teoretického zázemia administratívneho štúdia.

Význam NVA

-na rozdiel od názoru mnohých autorov, Denhardt (2000) nechápe NVA ako alternatívnu paradigmu pre štúdium verejnej administratívy, chápe ju skôr ako súbor komentárov k podmienkam štúdia verejnej administratívy z pohľadu teórie a praxe, ktorý predkladá problémy, existujúce v oblasti a vyzýva k aktivitám, ktoré by tieto problémy riešili

-napriek tomu, že jazyk, akým konfrontujú tradičné a aktuálne prístupy k verejnej administratíve je málo vyzývavý a návrhy neúplne, anomálie, ktoré boli odhaľované v prácach nových verejných administrátorov kontinuálne vzbudzujú pozornosť tak teoretikov ako aj praktikov, tieto zostávajú na úrovni významných úvah, ktoré podporujú a podnecujú pochopenie integrácie politiky a administratívy cez významnejšiu – politickú – vedu a pokračujú v snahách spustiť nový epistemologický základ pre štúdium verejnej administratívy, ktorý by uspokojil často konfrontované empirické a normatívne záujmy disciplíny.

1. Nová verejná administratíva – politika a administratíva

-eliminácia starej „politicko – administratívnej dichotómie“
+ kritika štúdia administratívy ako súčasti vládnych aktivít

-administratíva ako súčasť vládnych procesov ale s vlastnou autonómiou
-administratíva v širších spoločenských kontextoch

-NVA používa nástroje politologické (terminológia a metodológia)

-aktérov v rámci politologickej línie vníma ako aktérov politických procesov

-silná kritika politicko-administratívnej dichotómie

        (nepodporujú možnosť odčlenenia alb separácie)

-zdôrazňujú systémový prístup k štúdiu VS

  (VS by sa mala viac otvoriť ostatnému spoločenskému dianiu a byť komunikatívnejšia s inými oblasťami)

-tento prístup je zdôvodňovaný aj tým že sféra VS rieši aj problémy kt majú ďaleko od politických kontextov

t.j. VS nemôže byť vnímaná len ako súčasť politiky ale aj ako súčasť širšieho politického diania

-súčasťou tohto prístupu je snaha odvrátiť pozornosť VS od mocenských bojov, záujmových preferencií a

zamerať sa viac na každodenné problémy občana (sociálne, kultúrne)

-VS by mala byť bližšie k občanovi než k vláde

-VS by sa mala stať autonómnejšou vo vzťahu k politickým procesom

-argumentácia nesmerovala k tomu, čo možno nájsť u skorších autorov, a síce, že administrátori „robia“ politiku, ale k tomu, že administrátori „by mali robiť politiku“, táto orientácia bola sčasti reakciou na snahy mnohých polit. aktérov – ako exekutíva, legislatíva, atď. , adresovanou problémom moci, rasizmu a vojny, kedy vznikajúce situácie vyžadovali, aby administratíva pôsobila ako relatívne autonómny systém a riešila veľmi špecifické problémy – profesionálne, sebe vlastnými špecifickými nástrojmi.

-ako prezentujú autori NVA, štúdium administratívy bolo veľmi blízke jej chápaniu ako súčasti praxe vládnych aktivít, najmä snahám vládnych reforiem. Štandardným prístupom u mnohých autorov bolo vnímanie verejnej administratívy ako príliš praktickej a vo vzťahu k vládnym aktivitám príliš relevantnej. Materiály, ktoré sú súčasťou NVA, chápu významnosť vzťahu politiky a administratívy v širších termínoch, vyvíjajú snahy predstaviť koncepcie, kt by sa stali významnými a najmä použiteľnými tak pre teóriu a prax polit. systému ako aj pre jeho administratívne zázemie.

- „Verejná administratíva nie je len nástrojom verejnej politiky ale je jedným z determinantov spôsobu, akým verejnosť hľadí na svet – osobitne politický svet – a svoje vlastné miesto v ňom“ , tu nie sú dôležité len problémy, riešené v rámci byrokracie, verejné (administratívne) organizácie usmerňujú pozornosť, názor, mienku i aktivity verejnosti a zohrávajú významnú úlohu v prostredí politickej agendy, pomáhajú utvárať a etablovať hodnoty spoločnosti ako celku. Potom, verejné organizácie nie sú len perifériou politiky, ale tiež jej hlavnou pákou.

-štúdium verejnej administratívy musí byť vedené od úzkeho štúdia administratívnych procedúr smerom k širšiemu rámcu, kde politické aktivity a politické rozhodnutia sú len jedným z priestorov, skúmaných a manažovaných v demokratickej spoločnosti. Prístup z pozície uzavretého systému musí smerovať k perspektíve otvorených systémov, ktoré môžu napomáhať pri pochopení politických procesov ako oveľa komplexnejších fenoménov.

-NVA ako hnutie, je súčasťou štúdia verejnej administratívy v línii chápania administratívy ako súčasti vládnych procesov – teda v tzv. „politickej línii“. Prehodnocuje však spôsoby, akými bol riešený vzťah politiky a administratívy v predchádzajúcich koncepciách, vylučujúc pozície, viazané na striktnú politicko – administratívnu dichotómiu. Uznáva teda, že verejná administratíva je systémom, ktorý funguje ako súčasť vládnych aktivít, ale poukazuje na nevyhnutnosť študovať a manažovať verejnú administratívu ako relatívne autonómny systém vo vzťahu k politike a zdôrazňuje význam širšieho spoločenského kontextu verejnej administratívy. Poukazuje na to, že v rámci aktivít administratívy sú riešené aj problémy, ktoré nie sú primárne spojené s politickými aktivitami, ale vyžadujú špecifický prístup, profesionálne administratívne nástroje a špecifický charakter zodpovednosti. Teda aj štúdium byrokracie, resp. verejných byrokracií (organizačných útvarov verejnej administratívy) má zohľadňovať významnosť ich vzťahu k politickej sfére, ktorý konštituuje ich špecifiká (napríklad vo vzťahu k organizáciám privátnej sféry).

    Takéto štúdium by malo empirický základ a niektoré články Minnowbrook sa venujú diskusii o tom, aké prístupy by v tomto štúdiu boli efektívne. Pokiaľ by však výskumné aktivity boli orientované na prezentáciu toho, aký by mal byť obraz verejnej administratívy, bolo by toto štúdiu vo svojej podstate normatívne. Predstavovalo by práce výskumníkov a praktikov verejnej administratívy v snahe predložiť vhodné zamerania pre spoločnosť a aj spôsoby, akými môžu byť tieto zamerania realizované. Inými slovami, nová verejná administratíva bola znovu konfrontovaná so starším rozlíšením medzi faktami a hodnotami.

1. Nová verejná administratíva – fakty a hodnoty

NVA

-veľmi zdôrazňuje význam empirického štúdia vo VS a vyzdvihuje intenzívne všetky nástroje kt v tomto

štúdiu používame

-má byť veľkou výzvou pre všetkých empirických vedcov aby vyvíjali aktivity smerom k VS

-VS je totiž priestorom kt je veľmi živý

-NVA je výzva k nehodnotiacemu ideálu

-zástanci NVA začali uvoľňovať veľký tlak na rešpektovanie nehodnotiaceho prístupu

      -nemali by sme ho brať až tak prísne najmä tam kde by sa týmto prístupom mohli stratiť dôležité informácie

-NVA vyzývala empirickú verejnosť aby sa nebála otvoriť aj problémom kt môžu upozorniť na dôležité skutočnosti (aj hodnoty začínajú vstupovať do skúmaného priestoru vo VS)

-NVA vyzýva verejnosť (odbornú aj laickú) k väčšej dôvere voči empirickým výskumom a ich autorom

(výskum by mal byť každodennou súčasťou praxe)

-silný prienik silnej metodológie a výskumných techník a nástrojov do oblasti štúdia VS

-celá NVA bola veľkou výzvou k anti-intelektualizmu vo VS (poukazuje na význam praxe)

-výstupy z týchto štúdií a výskumov by mali dostať normatívny charakter t.j. ak urobíme analýzu (spokojnosť so starostom, so službami) tieto analýzy poskytujú zároveň základné závery kt predkladáme ale zároveň sú v rámci analýzy diagnostikované miesta kt zle fungujú, ak toto zistíme na tomto základe vieme postaviť odporúčania klientovi a tieto odporúčania by mali mať normatívny charakter

        (t.j. mali by byť normou ku kt sa snažíme priblížiť)

-NVA vystupuje ako druhá generácia behavioralistov

-autori NVA poukazujú na to, že sociálni vedci doteraz nemohli produkovať relevantné empirické poznatky, pretože ich „záväzok“ voči pozitivizmu bol limitujúcim prvkom tak pri zbieraní empirických dát ako aj pri ich štatistickom spracovaní a následnom využití pri vytváraní empiricky podložených teórií.

-NVA chápala poznávanie hodnôt, pozitivistickým prístupom paralyzované, ako aktivitu, kt zohráva významnú úlohu vo výskumnom procese a zdôrazňovala potrebu intenzívnejšej podpory sociálnym vedcom a potrebu väčšej dôvery ich empirickej práci.

-NVA ako hnutie vychádzala z toho, že hodnoty vedcov ako subjektov, často narážajú na „nehodnotiaci ideál“ pozitívnej sociálnej vedy a že štúdium potenciálov, obsiahnutých v hodnotových orientáciách, by mohlo: 1. komplexnejšie objasniť samotný výskumný proces a 2. podporiť význam empirických analýz pri riešení sociálnych problémov, vedec si totiž vyberá predmet svojho štúdia podľa toho, čo ho osobne zaujíma, nie podľa toho, čo mu diktuje disciplína.

-je dôležité, aby vedci s najvyššou úrovňou soc. vedomia a cítenia, sa venovali štúdiu problémov, významných pre život spoločnosti, takto NVA smeruje k zmierneniu limitov pozitívnej sociálnej vedy, daných nehodnotiacim ideálom a navrhuje „otvoriť“ študovaný priestor smerom k rešpektovaniu hodnotového zázemia štúdia i života sociálnych vedcov, vedci, profesionálni výskumníci, kladú veľký dôraz na ochranu objektivity výskumu a validity výsledkov svojej práce.

-okrem predmetu a charakteru (empirického) skúmania soc. vedcov vo sfére verejnej administratívy, sa autori NVA venovali diskusiám vo vzťahu k „ďalšiemu kroku“ vedeckej práce – použitiu poznatkov, získaných vo výskumných aktivitách, na zlepšenie sociálnych podmienok.

-zodpovednosť vedcov nekončí produkovaním poznatkov, ale zahŕňa aj ich rozširovanie, najmä medzi tých, ktorých pozícia ovplyvňuje verejnú politiku vo vybraných smeroch, akademici VS cítia potrebu byť dostupní svojou prácou pre tvorcov  politiky a, s dôrazom na väčšie vzájomné pochopenie, byť silnými propagátormi i obhajcami zmeny.

-NVA bola vo svojich myšlienkach veľmi útočná, predovšetkým normatívnym smerom, autori, kt príspevky boli venované tomuto problémovému okruhu, poukazovali na to, že výskum síce môže byť založený na empirickej báze, ale normatívne závery majú byť nevyhnutnosťou.

-NVA je tým, že venuje veľkú pozornosť normatívnym úvahám jednak:

1. výzvou vo vzťahu k pozitivizmu a jednak

2. urgentom normatívnych reforiem.

-G. Frederickson vo vzťahu k Minowbrooku zdôrazňuje, že NVA nemá byť ani antipozitivistická, ani antivedecká, ale že sa zaujíma najmä o možnosti využitia vedeckých a analytických zručností pri pochopení vplyvu rôznych politík a hľadá nové spôsoby uspokojenia požiadaviek klientov.

-Frederickson chápe NVA ako druhú generáciu behavioralistov, podobne jako G. Wamsley neskôr hovorí o „novej sociálnej vede“, Wamsley napokon súhrnne zaujíma pozitívny postoj k reprezentantom Minnowbrooku a ich argumentácii pre pozitívnu vedu, ktorá poznáva, že „hodnoty a normy zaujímajú významnú rolu, podčiarkujúcu tento smer a jeho štúdie“

-najlepším momentom NVA je jej nádej vo vzťahu k vyzdvihnutiu takej vedy o verejnej administratíve, kt by mala skúmať normy a hodnoty a podieľať sa na ich tvorbe, otázkou zostáva, kt z hodnôt boli zistené ako najatraktívnejšie.

1. Nová verejná administratíva – výkonnosť a spravodlivosť

NVA

-zásah do organizačnej sféry kt zdôrazňuje výkonnosť a efektivitu a tzv. technickú kontrolu

-NVA chcela zdôrazniť honbu za výkonnosťou a chcela zdôrazniť hodnoty kt sú dôležité pre fungovanie organizácie

-NVA ponúka ako svoju kontraverziu spravodlivosť

-výzva k spravodlivosti je veľmi intenzívna

-v našich podmienkach sa s týmto problémom spravodlivosti vôbec nezaoberáme

-problém spravodlivosti funguje úplne všade (štát, rodina, atď)

John Rawls – A Theory of Justice (1971)

        -zákl. východiskom pri spravodlivosti ako Equity je pôvodný stav, akoby sme nepoznali vo chvíli

        keď ideme niečo riešiť začíname z bodu úplnej nuly, ak nikto nebude poznať svoju pozíciu bude sa

        snažiť pri tvorbe pravidiel vytvoriť taký systém kt mu zabráni padnúť na sociálne dno

        -Rawls tomu hovorí „závoj nevedomosti“, ide tu o ideálny typ

-celá oblasť spravodlivosti má platformu v sociálnej filozofii a politickej filozofii

(koncepcie –liberalizmus, komulitarizmus, utilitarizmus)

-ako hnutie, silne orientované na normatívne problémy, NVA a jej autori veľmi vážne upozorňovali na niektoré hodnoty, kt boli podporované staršími teóriami verejných organizácií, keď najvýznamnejšou bola „výkonnosť“, jej korektné chápanie je predkladané v zmysle chápania výkonnosti ako hodnoty, vybranej spomedzi množstva hodnôt, keď osvojenie výkonnosti ako hodnoty predchádza venovaniu pozornosti akejkoľvek inej hodnote – napríklad spravodlivosti, alebo participácii.

-autori určujú tendenciu vo vzťahu k technicizmu, kt sa zdá byť implikáciou silnej závislosti na výkonnosti ako základnej hodnote – v zdôraznení racionálnej výkonnosti, v silnej tendencii smerom k depersonalizácii a objektivizácii, naopak, autori videli odlišný, alebo prinajmenšom komplementárny základ pre štúdium verejnej administratívy, v centre ich alternatívy bola koncepcia sociálnej spravodlivosti.

-spravodlivosť (ako equity) samozrejme zahŕňa zmysel pre férovosť, alebo spravodlivosť – najmä korekciu existujúcej nerovnováhy v distribúcii sociálnych alebo politických hodnôt, na rozdiel od rovnosti pre všetkých, equity tvrdí, že zisky (výhody) majú byť väčšie pre tých, ktorí sú znevýhodnení, na rozdiel od výkonnosti, equity zdôrazňuje citlivosť a zapájanie sa (účasť, príspevok), špecifikum prístupu v rámci NVA je aplikovanie koncepcie spravodlivosti nie len na aktivity exekutívy, legislatívy a justíciu, ale na administratívne aktivity ako celok, kt vedie k úvahám o redefinovaní toho, čo je verejná administratíva, účelom verejných organizácií je redukovať ekonomické, sociálne a psychické utrpenie a podporovanie životných príležitostí pre tých, kt sú vo vnútri a tých, kt sú mimo organizácií VS

-najstarostlivejšie vypracovanie koncepcie equity ako etickej línie pre verejných administrátorov je pravdepodobne možno nájsť v práci D.K. Harta (1974), kde diskutuje a aplikuje princípy J. Rawlsa v jeho práci „A Theory of Justice“ (1971), Hart poznamenáva, že existujúce etické štandardy pre verejnú administratívu nie sú súčasťou administratívy, ktorá presadzuje prístup aplikácie rovnosti pre všetkých bez ohľadu na okolnosti, a nie sú špecificky vzťahované k politike, „Sociálna spravodlivosť by rozlišovala diferencované potreby a záujmy rôznych ľudí a výsledkom by bola diferencovaná starostlivosť“ (Hart 1974, s.56).

-ako filozofický základ pre tento prístup Hart predstavuje Rawlsovu koncepciu spravodlivosti ako férovosti a snahu chrániť práva „nie voči politickému vyjednávaniu (dohode) alebo kalkulácii sociálnych záujmov“,  ako ilustráciu tejto teórie Rawls navrhuje intelektuálny zámer a rozlíšenie tzv. pôvodného stavu v kt sú rozhodnutia prijímané s ohľadom na štruktúru spoločnosti, ak sú takéto rozhodnutia prijímané „pod závojom nevedomosti“ , kedy nikto nepozná svoje parciálne miesto v spoločnosti, triedu, sociálny status, každý účastník sa bude snažiť vytvoriť také podmienky, ktoré budú pre neho akceptovateľné bez ohľadu na jeho eventuálnu pozíciu v spoločnosti, dôsledkom bude, že „kolektívne snahy spoločnosti budú koncentrované v prospech najmenej zvýhodnených členov, takže, prinajmenšom minimum práv a rešpektu, mzdy a bohatstva bude garantované pre všetkých“

1. Nová verejná administratíva – hierarchia a participácia

NVA

-veľmi ostro vystupujú proti klasickým byrokratickým nástrojom reprezentovaným hierarchiou

-veľká snaha znížiť obrovskú mieru mocenských, autoritatívnych postupov (prístupov) v byrokracii a zavádzať nástroje kt umožnia väčšiu voľnosť alb slobodu, možnosť voľby, možnosť účasti, možnosť otvorenej komunikácie (toto predstavuje pojem participácie)

-problém participácie začína byť podobným ako racionalita

-2 druhy participácie

        -participácia nižšie stupňových pracovníkov na rozhodovaní

                (participácie klientov na operáciách úradných záležitostí)

                (toto sa blíži organizačným charakteristikám)

        -participácia občanov na procesoch kt sa dejú vo VS

-prístup „VS ako design (dizajn)“

        -prístup kt dovoľuje zjednotiť hierarchiu a participáciu obdobnými nástrojmi (často podpora Simona)

-možnosti- otvorenejšie organizačné štruktúry a priepustné hranice v štruktúrach

-nachádzame tu princíp zmeny a vývinu

-prvé úvahy o tomto probléme boli celkom samozrejme konzistentné so snahami v polovici 60 – ych rokov, kt smerovali k občianskej participácii, napríklad „maximálne možná participácia“ chudobných v anti-chudobových programoch (programoch proti chudobe) až po radikálne snahy a volanie po „moci ľuďom“

-NVA poznala, že takéto snahy boli orientované skôr na zapájanie skupín klientov, než na ich účasť na rozhodovacích procesoch, alternatívu videli v oveľa otvorenejšej organizačnej štruktúre, „priepustných“ hraniciach a prvkoch konfrontácie a výmeny.

-medzi tými, kt sa sústredili priamo na tento problém bol O. White vo svojej skoršej práci „The Dialectical Organization“ (1969), kde navrhuje a predpokladá dôležitosť aktívnej a kontinuálnej vzájomnej výmeny medzi personálom úradov a skupinami klientov, kde by boli permanentne uvažované politiky a procedúry, rešpektujúce záujmy všetkých.

    V materiáli „Minnowbrook“ White (1971) pracuje s touto problematikou prostredníctvom popisovania administratívnej adaptácie skôr v termínoch konfrontácie a konsenzu okolo etických hodnôt, než v termínoch vyjadnávania a dohadovania, ktoré vedú k podvodom a riešeniu cez úroveń najmocnejších alebo ku kompromisu medzi záujmami obidvoch strán, White hovorí o „politike lásky“ a argumentuje smerom k adaptácii cez otvorenú komunikáciu, rovnosti cez funkčnú distribúciu moci a vedomé rešpektovanie ideologických princípov, ktoré určujú smer pre rôzne aktivity, spôsob fungovania tejto alternatívy v praxi však ujasnený nebol

-ďalšie dramatické volanie po novom prístupe k verejným organizáciám možno nájsť v práci F. Thayera: „An End to Hierarchy! An End to Competition!“ (1973), podľa Thayera organizačná revolúcia sa začína tam, kde sa začínajú uvoľňovať pyramidálne hierarchie, kým jeho práca bola vnímaná skôr skepticky, neskoršie udalosti umožňujú predpokladať, že pohyb smerom k menej hierarchickým a kooperatívnejším systémom vlády je efektívny, aj keď nie v takom urgentnom zmysle ako si želal Thayer a jeho nasledovníci

-H.Cleveland (1985) -„Súmrak hierarchie“, Cleveland navrhuje uvažovať- význam fyz. zdrojov ohraničil vývin hierarchií moci, založených na kontrole, hierarchií vplyvu, založených na tajnosti, hierarchií tried, založených na vlastníctve, hierarchií privilégií, založených na dostupnosti zdrojov, hierarchií politiky, založených na geografii.

-čím sa informácia stáva dôležitejšou, než fyzikálne zdroje, tým istejší je rozpad každej z týchto piatich báz pre diskrimináciu a neférovosť, pretože staré zdroje kontroly strácajú na významnosti, tajomstvá sú sotva udržateľné, vlastníctvo ľahko dostupné a geografická významnosť sa tiež zmenšuje s dostupnosťou poznania a múdrosti, ktorá je skutočnou hodnotou a nadčasovou ponukou, vedenie za takýchto okolností sa bude stále menej opierať o hierarchické systémy a bude stále viac zahŕňať podiel na moci a participáciu.

-druhou témou, veľmi zdôrazňovanou autormi NVA je zahrnutie nižšie-stupňových participantov do organizačného rozhodovania, hoci napokon ju sotva možno chápať ako niečo viac, než rozšírenie predchádzajúcej práce human relations.

-noví verejní administrátori určite bojovali s problémom ako by mala byť organizácia reštrukturalizovaná tak, aby dosiahla väčšie zapojenie a participáciu bez takých snáh ako sa jednoducho pripisujú manažérskym manipuláciám, akokoľvek, ich výsledky boli vcelku konfúzne., ako v mnohých iných oblastiach, noví verejní administrátori sa tu sústredili na zabezpečenie radikálnej kritiky – v tomto prípade antihierarchickej a antibyrokratickej – ale len s malo ponukou riešení a alternatív.

-C. Stiversová (1992) argumentuje celkom rafinovane, že tak stará ako aj nová verejná administratíva napokon potvrdzuje „maskulínnu koncepciu kontroly“ ako podstatnú pre administratívny vývoj, v NVA „význam“ bol len pridaný k „už existujúcemu“, ale bez veľkých zmien, po skúmaní maskulinizácie myslenia, kt zapríčinila čiastkové zameranie na seba ako subjekt kontroly, Stiversová navrhuje feministickú alternatívu ako niečo, čo by bolo viac akceptované, než dichotómia rigoróznosti a významnosti, zároveň upozorňuje na to, že bez diskusie, vzájomnej podpory a komunálnych aktivít riskujeme panovanie (panovačnosť), dominanciu a kontrolu, to, čo Stiversová nazýva „planou trpezlivosťou“ chápe nie len ako trpezlivosť, vyžadovanú od podporovaných administrátorov, ale tiež ako platnosť požiadaviek, odmietaných bez ohľadu na dôsledky.

1. Charakter politickej línie štúdia verejnej správy

   Ak verejné organizácie (administratívne) sú definične ohraničené ako priestor verejne definovaných sociálnych hodnôt, potom je nutné uvažovať o tom, že členovia týchto organizácií sa vzhľadom na svoju pozíciu starajú o zabezpečovanie dodržiavania noriem, ktoré sú chápané ako verejný „majetok“ .

    Tieto normy, princípy (nie len v podobe zákonov) možno prezentovať ako hodnoty, aktuálne v permanentnom procese distribúcie služieb občanov štátu a naopak.

    Verejný administrátor musí napomáhať pri budovaní istôt, viazaných na dôveru občanov v to, že centrálne politické záväzky spoločnosti budú prostredníctvom administratívnych organizácií nie len dodržiavané, ale aj šírené, či distribuované. Preto nároky na prácu verejného administrátora začínajú tam, kde je nevyhnutná osobná prezentácia vzťahu k verejným hodnotám a jeho aplikácia v každodennej praxi.

    V prípade politickej línie štúdia verejných organizácií sa verejne definované hodnoty odvíjajú od základných princípov fungovania modernej demokratickej spoločnosti: sloboda a spravodlivosť, rovnosť a participácia – ako protipól princípov výkonnosti, techniky a kontroly, definovaných ako hodnoty v línii organizačného štúdia správy.

    Pre aktuálne potreby štúdia teórií správy a byrokracie je výhodné rešpektovať princípy obidvoch línií a funkčne prezentovať administratívne organizácie ako priestor, dotovaný poznatkami tak politickej ako organizačnej vedy.

    Úplne prepojenie administratívnych organizácií so sférou politiky však môže byť v praxi kontraproduktívne a veľmi problematické.

Mechanizmy verejnej politiky

    V posledných rokoch boli autori v oblasti teórie a praxe verejnej správy významne orientovaní na všeobecnejší priestor verejnej politiky alebo policy analysis, ako spôsobu chápania úlohy administratívnych organizácií v pozícii tvorcu a distribútora sociálnych hodnôt. Politiky sú tu vnímané ako výstupy vládnych aktivít, preto politické formulácie a implementácia politiky sú chápané ako – v politických procesoch – centrálne. Ak predmetom práce vlády je produkovať politiku (ako policy), potom „správne“ je štúdium vlády, zamerané na verejnú politiku. Tu sa významným stáva, že: 1. štúdium verejnej správy poskytuje pohľad na vládne aktivity cez súbor nových kategórií (najmä vo väzbe na systémové analýzy), 2. štúdium verejnej správy predkladá súbor zručností, vyžadovaných pre aktivity vo verejnej správe – najvyspelejšie pozitivistické techniky analýzy a hodnotenia. Klasický úradník, limitovaný svojou racionalitou a rozsahom svojich záujmov je nahradený modernejším, racionálnejším a vplyvnejším analytikom politiky.

    Chápaním administratívnych organizácií ako časti politických procesov sa otvára nová cesta pre teórie administratívnych organizácií.

    Po prvé - chápanie administratívnych organizácií ako súčasti politických procesov, nie ako sféry, separovanej od politických procesov. To znamená, že v politickej perspektíve sú členovia administratívnych organizácií vnímaní ako subjekty, ktoré hrajú významnú rolu pri formulovaní verejnej politiky, a ktoré majú veľký vplyv na určovanie podoby politík a programov. Zároveň pokračujú v procese tvorby politiky, prostredníctvom svojich snažení na úrovni implementácie formálne stanovených politických rozhodnutí z oblasti legislatívy, exekutívy a súdnictva. V tomto svetle je ťažko možné uvažovať o politicko – administratívnej dichotómii.

    Po druhé - politická orientácia predkladá väčší potenciál pre štúdium administratívnych organizácií v zmysle kriticko – hodnotovom, než inštrumentálnom. Ako možno sledovať vo vývine administratívnych organizácií, ďalšie koncepcie, najmä tie, ktoré ostávajú konzistentné s racionálnym modelom administratívy, sú založené na oddelení faktov od hodnôt a na záujme o faktuálnu analýzu cieľovo orientovaného správania v organizáciách. V administratívnych organizáciách sú politické procesy vnímané ako centrálne a je zrejmé, že takýto pohľad je príliš reštriktívny – zúžený. Úloha administratívnych organizácií pri vyjadrovaní sociálnych hodnôt sa stáva zvrchovanou a najvyššou. Prístup k administratívnym organizáciám, sústredený na  kritiku (faktuálnu) hodnotovej bázy takýchto organizácií je oveľa vhodnejší a prijateľnejší.

    Splniť prísľuby, ktoré ponúka prístup v línii verejnej politiky, žiaľ, nie je možné. Napriek jej zjavnej obsažnosti, politická orientácia nepredstavuje fundamentálnu alternatívu  prístupu k teórii. A tak aj znovuoživenie politicko – administratívnej dichotómie, ako aj pokračovanie a rozširovanie inštrumentalistickej koncepcie organizácie boli prezentované minimálne v niekoľkých prácach.

   Autori z oblasti verejnej politiky rozlíšili dva pojmy, označujúce dva rozdielne fenomény: 1. formuláciu politiky (tvorbu politiky) a 2. implementáciu politiky (uvedenie do administratívnej a občianskej praxe), podobne ako ich predchodcovia, autori z oblasti verejnej správy. oddelili svoju prácu (verejnú správu)  od štúdia politiky. Podobne, autori verejnej politiky významne podporovali svoj záväzok voči sociálnej vede, zahŕňajúc pozitívny prístup a inštrumentálnu koncepciu organizácie. V súlade s pochopením týchto argumentov je potrebné študovať orientáciu na verejnú politiku v jej vývine a zároveň sledovať problémy, ktoré sú centrálne v policy štúdiách – zodpovednosť a efektívnosť.

1. Vývin orientácie na verejnú politiku v štúdiu VS

    Mnohí ranní teoretici administratívnych organizácií kritizovali politicko – administratívnu dichotómiu, ktorú chápali ako „nedostatok“ v chápaní vplyvu byrokracie na formovanie verejnej politiky. Paul Appleby v „Policy and Administration“ (1949) tvrdí, že tendencia separovať politiku a administratívu, neponecháva žiadny priestor pre úlohu administrátorov, definovanú ako tvorba politiky v porovnaní s vládnou mocou. Argumentuje naopak, že „administrátori  kontinuálne formulujú pravidlá pre budúcnosť a kontinuálne určujú, čo je právo“. Potom, administrátori majú prístup k dôležitým informáciám o politických otázkach a sú často vyzývaní poskytovať odporúčania pre legislatívne aktivity. Appleby hovorí, že: „verejná správa je tvorba politiky“.

    Podobne Norton Long (1962) píše, že: „ Byrokracia je pravdepodobne každodenne aspoň raz súčasťou a raz mimo politiky“ – ako môže byť naším hlavným zdrojom politickej iniciatívy?. V tomto období neboli žiadne pochybnosti o tom, či verejná správa a administratívne organizácie zohrávajú dôležitú úlohu pri definovaní verejnej politiky. Iniciatívy administratívnych úradov vyžadujú solídnu bázu analýz, na ktorých môžu byť budované odporúčania. To znamená, že štúdium, alebo analýza verejnej politiky, špeciálne dôsledky navrhovaných politík, sa stávajú veľmi dôležitými.

    Ale existujúce teoretické úvahy sú aj úvahami, ktoré sú veľmi jasne hlásané politológmi, ktorí nie sú centrálne orientovaní na verejnú správu. Títo autori, nasledujúc trendy v sociálnej vede všeobecne, a v politológii špecificky, vyzývajú svojich kolegov k väčšiemu rešpektu voči politickým štúdiám, významnejším pre každodenné problémy v sledovanej oblasti.  

    V liberálnejšej interpretácii boli aktuálne argumentácie o tom, že politológovia dovtedy zanedbávali sociálne problémy a zodpovednosť za ich riešenie. V konzervatívnejšej interpretácii zase boli aktuálne argumentácie o tom, že starostlivé a racionálne techniky analýz by mali zabezpečiť model pre podporu vlády a „surovinu“ pre rekonštrukciu politológie. Tradičná politológia bola obviňovaná z prílišnej väzby na vládne inštitúcie a správanie vládnych (politických) aktérov. V každom prípade, zdôrazňovaná bola starostlivá analýza obsahu a vplyvu verejných politík.

53.Zodpovednosť vo verejnej správe a verejnej politike, demokratická morálka

    Významnú a veľmi starostlivú štúdiu spôsobu, akým byrokracia presadzuje svoj vplyv na politický proces zabezpečil pre štúdium administratívnych organizácií  Francis E. Rourke (1969). Určil tri faktory, ktoré sú v schopnosti úradov ovplyvňovať systém centrálne: 1.  úrady sú závislé na externej (vonkajšej) podpore a vývin volebných obvodov, ktoré spolupracujú pri prezentácii ich názorov a predstáv. Takáto podpora môže vychádzať z mimovládnych subjektov – napr. učiteľov, ktorí podporujú odbor školstva, alebo z iných úradov vo vláde, ako napr. v prípade medzi odborových projektov, 2. úrady majú rôzny vplyv na politický systém, založený na sume informácií, alebo expertíze, ktorú majú k dispozícii. Takáto expertíza môže byť poskytnutá ďalšiemu subjektu, skúsenému a schopnému ovplyvňovať tvorcov politiky, alebo administrátorovi, ktorý má skúsenosti s aplikáciou expertízy v exekutíve existujúcich politík, 3. byrokracie diferencujú svoj vplyv, založený na vnútorných charakteristikách úradov, najmä vitalitu organizácie a efektívnosťou ich vedenia. Táto skutočnosť je špeciálne vhodne ilustrovaná bojom medzi departementom štátu a departementom obrany.

    Rourkova práca je významná nie len náčrtom spôsobu, akým úrady efektívne ovplyvňujú politické výstupy, ale tiež pozornosťou akú venoval etickým a politickým implikáciám tohto procesu.  Rourke predkladá dva problémy ako súčasť uvažovania študentov a vedcov politických procesov: zodpovednosť – priestor, do ktorého systém prezentuje korešpondenciu medzi rozhodnutiami byrokratov a preferenciami komunity alebo úradníkov, ktorí komunikujú s verejnosťou, a efektívnosť – stupeň, v akom politiky viedli k rozhodnutiam, ktoré sú, vzhľadom na výstupy, ktoré prinesú, sľubnejšie, než alternatívne výbery. Je však potrebné pripomenúť, že obidva tieto fenomény sa navzájom významne dopĺňajú a nie je možné sledovať ich vo vzájomnej izolácii.

    Problému zodpovednosti venuje vo svojich úvahách pozornosť množstvo autorov. Určite, verejná byrokracia podstatne ovplyvňuje verejnú politiku. Aktivity byrokracie zároveň odrážajú hodnoty celej spoločnosti. Ale čo to presne znamená? Znamená to, že tí, čo sú súčasťou verejnej správy by mali obmedziť svoj vlastný vplyv na záležitosti s malými dôsledkami, hľadajúc neutralitu a vydeľujúc sa od ostatných? Znamená to, že by mali hľadať spôsoby partnerstva s legislatúrou, s predpokladanou reprezentáciou ľudí? Malo by sa to objaviť vo chvíli, keď byrokrati majú informáciu, ktorá by ukázala legislatívcom, že pri riešení problému sa zmýlili, alebo zvolili chybnú cestu? Atď.  ...?

    Emmet S. Redford  sa tomuto problému venuje vo svojej knihe „Democracy in the Administrative State“ (1969). Redford tvrdí, že demokratická morálka pozostáva z troch kľúčových problémov, keď každý z nich musí byť skúmaný vo svetle vplyvu na veľké administratívne organizácie s podstatným vplyvom na vývin verejnej politiky: 1. demokratická morálka predpokladá, že osoba, indivíduum – je základným meradlom ľudskej hodnoty. Spočíva v realizácii najvyššieho potenciálu indivídua, ktorý bude súdiť a posudzovať náš politický a sociálny systém, 2. je známe, že všetky osoby majú plné právo na pozornosť systému. Diferencie v bohatstve a pozíciách nie sú validnými príčinami pre zvýhodňovanie jednej skupiny na úkor inej skupiny. Všetky osobnosti sú utvárané rovnako, 3. predpokladom je, že individuálne práva môžu byť najlepšie prezentované prostredníctvom vplyvu všetkých osôb na rozhodovacie procesy a že participácia je nie len inštrumentálnou hodnotou, nápomocnou pri dosahovaní cieľov, ale je podstatnou pre vývin demokratického občianstva.

Ideál „univerzálnej participácie“ môže nadobúdať rôzne formy, Redford iniciuje niektoré základné: a) prístup k informáciám, založený na výchove, otvorenej vláde, slobodnej komunikácii a otvorenej diskusii, b) prístup (priamy, alebo nepriamy) k fóram rozhodovania, c) schopnosť otvoriť akýkoľvek problém na verejnú diskusiu, d) schopnosť presadiť práva človeka bez použitia prostriedkov donucovania, e) ohľady na všetky potvrdené ľudské práva.

    Naopak, tie veľké a komplexné organizácie, ktoré tak dominujú modernej spoločnosti sa zdajú byť označené oveľa rozdielnejšími tvrdeniami: že cieľ organizácie prekračuje zámery, spojené s osobnostným vývinom, , že usporiadanie nerovných pozícií v hierarchickej podobe najviac slúži záujmom organizácie, a že participácia je obmedzenou hodnotou, dôležitou len v inštrumentálnom zmysle, keď zabezpečuje ďalšie informácie, významné pre zlepšenie kvality rozhodovania, alebo keď zabezpečuje možnosti úspešnej implementácie.  

     S ohľadom na poznanie, že takéto organizácie nie len zabezpečujú prostredia, v ktorých väčšina z ľudí prežije svoj život, ale tiež celkom priamo ovplyvňujú vývin verejnej politiky, možno položiť otázku: Aké sú potenciálne nebezpečenstvá pre ochranu demokracie? Bol náš základný záväzok voči demokratickej morálke ovplyvnený, alebo nahradený? Máme na výber alternatívnu – organizačnú morálku? Ak nie, aké kroky potrebujeme urobiť na ochranu základných hodnôt demokracie?

    Hoci tieto otázky môžu a majú byť zamerané voči všetkým organizáciám, či tradične chápaným, alebo administratívnym, Redford (1969) sústreďuje svoju odpoveď vo vzťahu k administratívnym úradom, ktoré sú priamou súčasťou vlády. Tieto organizácie, tvrdí boli budované na štrukturálno – funkcionalistickom prístupe, ktorý viedol k „vládnemu systému špecializovaných oblastí programov“, každého s určitou zodpovednosťou za tvorbu politiky a politické prevedenie, každého s určitou „bázou“ špecialistov, ktorí venujú pozornosť férovému riešeniu určitého okruhu problémov, a každého s podporou špecializovaných záujmových skupín. Navyše, v rámci vnútorného prostredia týchto organizácií, nie všetci ľudia majú rovnaký vplyv na politické rozhodnutia. Tí, ktorí sú na najvyšších úradníckych pozíciách a tí, ktorí majú osobitné profesionálne „zručnosti“, vytvárajú len malú minoritu (menšinu), v rukách ktorej je silne koncentrovaná moc v organizácii.

    Politiky, sú zriedka dielom indivíduí, ide skôr o výsledok interakčných vzťahov mnohých osôb a,  samozrejme, mnohých organizácií. Redford uzatvára, že „ dosiahnutie demokratického ideálu vo svete administratívy závisí od zahrnutia reprezentácie záujmov do interakčných procesov medzi rozhodovateľmi (tými, čo prijímajú rozhodnutia)“ . Možno teda uvažovať o tom, že rozmach administratívneho štátu reštrukturalizoval problém demokratickej morálky, ale neurobil ho menej dôležitým. Odkedy máme záväzok voči ideálu demokracie, administratívny štát nikdy nezíska legitimitu, pokiaľ sa mu nepodarí demonštrovať kapacitu na podporu individuálneho bohatstva, rovnosti medzi všetkými občanmi a univerzálnu participáciu. Je súčasťou tejto línie, skúmať a získavať skúsenosti v oblasti zodpovednosti vo verejnej správe a špecifické teoretické a praktické snahy podporovať zodpovednosť.

    Veľmi všeobecne povedané, teoretici administratívnych organizácií vypracovali dva rôzne prístupy k otázke zodpovednosti v administratívnych úradoch: 1. hľadanie spôsobu podpory zodpovednosti pomocou ovplyvňovania charakteru byrokratov, cez socializáciu, tréning, alebo profesionálne štandardy, 2. menšia dôvera v „dobrotu“ byrokratov, navrhuje oveľa formálnejšie mechanizmy, počínajúc triednou reprezentáciou medzi byrokratmi až po vylúčenie z úradu ak vzniknú príčiny.

    Zjavne sa tieto dva prístupy nevylučujú ani v teórii ani v praxi. Akokoľvek, diferencie je možné hľadať v naznačovaní komplexít, zahrnutých do sféry podpory zodpovednosti vo verejných úradoch. Mnohé skoršie snahy špecifikovať charakter požiadaviek na verejného služobníka boli prevzaté z práce Applebyho, ktorý sa často vracal k súboru personálnych kvalít, ktoré sú najvhodnejšie pre vládnu službu a ktorý vyjadroval nádej a dôveru v to, že „existuje špeciálny postoj verejnej zodpovednosti“, ktorý sa stáva súčasťou každého, kto vstupuje do priestoru verejnej administratívy. Tento špeciálny postoj vystupuje na pozadí kvalít, všeobecne uznávaných ako potrebných aj v ostatných oblastiach manažmentu – interpersonálna efektívnosť, schopnosť delegovať, rozhodovanie a aktivity, personálny dynamizmus. Určite to má niečo spoločné s „duchom demokracie“.

    S niečím obdobným ako „duch demokracie“ sa stretávame aj u Stephena K. Bailey (1966), ktorý interpretoval prácu Applebyho aby ukázal, že administrátori potrebujú pochopenie morálnej dvojznačnosti verejných politík, rozpoznanie morálnych priorít a paradoxov verejnej služby a morálne kvality: 1. optimizmus, 2. kuráž, 3. spravodlivosť, podporovanú charitou.

    Podobne Marshal Dimock (1936) vyslovil nádej za „lojalitu ako aj úctu, entuziazmus, humanizmus, a všetky ďalšie atribúty charakteru a správanie, ktoré prispieva k efektívnej a uspokojujúcej službe.“ Zrejme, tieto snahy vypočítavať požadované charakteristiky verejných služobníkov ostávajú trochu mimo reálnej praxe. Otázky a dilemy narastajú: Ako možno podporiť tieto kvality v našej administratíve? Čo sa stane ak sa dostanú do pozície vzájomného nesúhlasu úradníci rovnakého ducha?  Ako možno termín „spravodlivosť podporovaná charitou“ vyjadriť špecifikáciou v praxi?  Do akej miery možno dôverovať administrátorovej vlastnej koncepcii a predstave o verejnom záujme?

1. Štandardy zodpovednosti, objektívna a subjektívna zodpovednosť

-zodpovednosť - priestor, do kt systém prezentuje korešpondenciu medzi rozhodnutiami byrokratov a preferenciami komunity alebo úradníkov, ktorí komunikujú s verejnosťou,

Dve dimenzie zodpovednosti – objektívna a subjektívna zodpovednosť

   Reakcie skorších autorov na problém zodpovednosti boli konzistentné s prístupom na báze administratívneho manažmentu: byrokrat mal byť striktne zodpovedný legislatíve a šéfovi exekutívy. Boli definované zvláštne centrá autority a zodpovednosti. Zodpovednosť bola dôležitá a, samozrejme, centrálna pre verejné služby. Podstatou mala byť: definitívna, hierarchická reťaz príkazov, ktorá zabezpečuje nerušené fungovanie vedenia vládnych úradov a prezidenta, parlamentu (kongresu) a všeobecnej verejnosti .

   Napriek tomu, že takéto chápanie bolo kvôli rastu miery autority obtiažne praktikovať v podmienkach demokracie, odpoveď zostala v podstate rovnaká: riešenie kritických otázok sa musí prejaviť v politickej zodpovednosti centrálnej autority voči ľuďom.

    Ďalší autori priznali obtiažnosť takéhoto prístupu. Pre radových administrátorov, ktorí sú vo vzťahu k centru moci kompetentní vykonávať svoje aktivity, ale niekedy vystupujú v konflikte s centrom moci a zodpovednosti, sú často tieto požiadavky náročné a majú často rôzne problémy postupovať od jedného rozhodnutia k ďalšiemu. Problém zodpovednosti sa stáva výrazne komplexným a administrátor samozrejme môže potlačiť svoje osobné preferencie pri prijímaní politických rozhodnutí. Nie je postačujúce jednoducho argumentovať pravidlami, všeobecne platnými pre každého „dobrého“ administrátora. Minimálne by sme očakávali, že niektoré všeobecné usmernenia by boli zabezpečované prostredníctvom zaškolenia a výcviku administrátorov, podľa štandardov profesie, alebo podľa referencií vo vzťahu k určitému všeobecnému princípu spravodlivosti.

    Klasické diskusie medzi Carlom Friedrichom a Hermanom Finerom sú sústreďujú na podobný problém: rozdiel medzi objektívnou zodpovednosťou alebo „zodpovedaním sa“ (accountability) iným osobám, skupinám a subjektívnou zodpovednosťou ako „pocitom zodpovednosti“ (responsibility), ktorá má za následok určitý spôsob správania. Friedrich  redkladá pozíciu, kde komplexnosť modernej vlády a potreba tvorivých a neobvyklých riešení problémov robí špecificky objektívny mechanizmus kontroly oveľa obtiažnejším. Administrátori sú vyzývaní , aby sa rozhodovali nie na báze precedensov alebo príkazov od nadriadeného ale na základe svojej technickej odbornosti a vlastnom pochopení „popular sentiment“. Vyskytne sa aj prípad, že determinujúcim  je často administrátorov vlastný zmysel pre zodpovednosť , čo John Gaus nazýva  „vnútornou (skrytou) kontrolou“ .

    Žiaľ, písal Friedrich, rastúci vplyv profesionálov vo vláde sľubuje väčšiu bezpečnosť, pre dobre pripravených profesionálov, „nasiaknutých“ duchom demokratickej zodpovednosti bude znamenať väčšiu schopnosť a vôľu venovať pozornosť verejným potrebám. Zvlášť v prípade profesionálnych vedcov, vedecké spoločenstvo a jeho solidarita môže počítať sa podporou primeranej rovnováhy medzi oprávnenosti, či spôsobilosti a samotnej predmetnej veci (problému).

    Podobné úvahy možno sledovať neskôr u Fredericka C. Moshera, ktorý tiež pozoroval rastúcu profesionalizáciu vo vláde, keď kritickou pre budúcnosť demokratickej vlády sa stáva jej profil, nácvik a prijaté štandardy. Ale, ako si môžeme byť istí, pýta sa Mosher, že ich profesionálne štandardy sú konzistentné so štandardami demokracie? U mnohých profesionálov existuje tendencia budovať svoje postavenie ako izolované od verejnosti, byť disponovaní viac technickými, než ľudskými schopnosťami a sledovať skôr vlastné záujmy, než záujmy verejné. Mosherova odpoveď smeruje k systému vzdelávania. Budúci profesionáli sa majú pripravovať na pôde univerzít a špeciálnych profesionálnych škôl a sledovať širšie humanizačné programy profesionálneho vzdelávania administrátorov, keď univerzity, podľa neho, ponúkajú najlepšie výhľady pre zabezpečenie profesionálov na ochranu demokracie.

    Ak predpokladáme, že „profesionáli s verejným duchom“ sú najväčšou nádejou pre podporu demokratickej vlády, môžeme zistiť, či profesie alebo školy, ktoré pripravujú profesionálov aj v skutočnosti prevezmú komunikáciu a uplatňovanie zmyslu demokratickej zodpovednosti. Určite, mnohé profesie ustanovujú svoje etické kódy, alebo podobné štandardy profesionálneho správania, ale ostáva nejasné, či tieto zahŕňajú také druhy požiadaviek na demokratickú zodpovednosť, v aké dúfal Fredrich a Mosher a či sú tieto štandardy dostatočne precízne na to, aby boli uplatňované akýmkoľvek významným spôsobom. Jednoducho, univerzity, najmä štúdium verejnej správy, venovalo v posledných rokoch vo svojich študijných programoch veľkú pozornosť problémom etiky a zodpovednosti. Ostáva len sledovať, či takéto snahy sú len krátkodobou reakciou na politické udalosti (ako Watergate alebo IranContra), alebo či budú mať väčší vplyv na vývoj profesionálov verejných služieb.

1. Efektívnosť vo verejnej správe v línii politických štúdií

    Významnú a veľmi starostlivú štúdiu spôsobu, akým byrokracia presadzuje svoj vplyv na politický proces zabezpečil pre štúdium administratívnych organizácií  Francis E. Rourke (1969). Určil tri faktory, ktoré sú v schopnosti úradov ovplyvňovať systém centrálne:

1.  úrady sú závislé na externej (vonkajšej) podpore a vývin volebných obvodov, ktoré spolupracujú pri prezentácii ich názorov a predstáv. Takáto podpora môže vychádzať z mimovládnych subjektov – napr. učiteľov, ktorí podporujú odbor školstva, alebo z iných úradov vo vláde, ako napr. v prípade medzi odborových projektov,

2. úrady majú rôzny vplyv na politický systém, založený na sume informácií, alebo expertíze, ktorú majú k dispozícii. Takáto expertíza môže byť poskytnutá ďalšiemu subjektu, skúsenému a schopnému ovplyvňovať tvorcov politiky, alebo administrátorovi, ktorý má skúsenosti s aplikáciou expertízy v exekutíve existujúcich politík,

3. byrokracie diferencujú svoj vplyv, založený na vnútorných charakteristikách úradov, najmä vitalitu organizácie a efektívnosťou ich vedenia. Táto skutočnosť je špeciálne vhodne ilustrovaná bojom medzi departementom štátu a departementom obrany.

    Rourkova práca je významná nie len náčrtom spôsobu, akým úrady efektívne ovplyvňujú politické výstupy, ale tiež pozornosťou akú venoval etickým a politickým implikáciám tohto procesu.  

Rourke predkladá dva problémy ako súčasť uvažovania študentov a vedcov politických procesov: zodpovednosť – priestor, do ktorého systém prezentuje korešpondenciu medzi rozhodnutiami byrokratov a preferenciami komunity alebo úradníkov, ktorí komunikujú s verejnosťou, a efektívnosť – stupeň, v akom politiky viedli k rozhodnutiam, ktoré sú, vzhľadom na výstupy, ktoré prinesú, sľubnejšie, než alternatívne výbery. Je však potrebné pripomenúť, že obidva tieto fenomény sa navzájom významne dopĺňajú a nie je možné sledovať ich vo vzájomnej izolácii.

-okrem úvah o probléme zodpovednosti, autori v oblasti štúdia verejnej politiky venujú pozornosť efektívnosti politických rozhodnutí a aktivít, venovaných implementácii týchto rozhodnutí. R. B. Denhardt (2000) predkladá oblasť analýzy politiky ako prístup, zameraný na zdokonaľovanie politických rozhodnutí.

1. Policy analysis, problém implementácie politiky

    Počiatočné snahy o implementáciu boli zamerané na vládnu politiku. Študenti politických procesov veľmi starostlivo skúmali problém efektívnosti ako „schopnosti politikov prinášať žiaduce výstupy“ , pričom objasňovanie efektívnosti prostredníctvom legislatívnej sféry alebo exekutívy sa ukázalo ako nepostačujúce. Tak ako politika neexistuje vo vákuu na úrovni rozhodnutí, ani jej implementácia nie je možná bez rešpektu k ďalším súvislostiam – komplexu faktorov z prostredia.

    Najnovší záujem o problém implementácie má niekoľko významných implikácií pre vývin teórie administratívnych organizácií: 1. navrhuje venovať väčšiu pozornosť dôležitosti environmentálneho alebo medzi organizačného vplyvu na organizačnú prácu, 2. umiestňuje štúdium verejnej správy do širšieho kontextu verejného rozhodovania, tiež do poznania úlohy verejnej byrokracie vo vyjadrení verejných hodnôt.

    Štúdium implementácie politiky reprezentuje regres v štúdiu administratívnych organizácií: rozlíšenie a oddelenie tvorby politiky od implementácie politiky je presnou paralelou starej politicko – administratívnej dichotómie. Nekritické prijímanie takéhoto rozlíšenia mnohými autormi a výskumníkmi z oblasti politických procesov ani nerozlišuje úlohu byrokracie v rámci politických hodnôt, ani neuvažuje o problémoch demokratickej zodpovednosti (accountability).

    Kým mnohé štúdie implementácie politiky sa sústreďovali na vzájomné vzťahy medzi rôznymi agentúrami (úradmi) a záujmami, reprezentovanými v politických procesoch, ďalšie štúdie sa sústreďovali na charakteristiky špecifických agentúr, ktoré ovplyvňovali ich schopnosť dosahovať želané výsledky. Gary Wamsley a Mayer Zald v „The Political Economy of Public Organization“  sa snažia nájsť miesto verejných organizácií vo vhodnom ekonomickom a politickom kontexte a následne skúmať ich vnútorné „operácie“ a „dôsledky organizačnej štruktúry a procesov pre implementáciu politiky“. Napriek tomu, že ich práca nebola úspešná (zlyhala), pokiaľ ide o veľkú snahu presadiť systematickú empirickú teóriu verejnej správy, priniesla však mnoho užitočných úvah smerom ku konvenčnej deskripcii a kategorizácii rôznych aspektov organizačného života a vďaka jednoduchosti a jednoznačnosti sa pre niektorých študentov politických procesov stala veľmi pôsobivou.

    Wamsleyho a Zaldove limitované použitie pojmu politická ekonómia jednoducho navrhuje, aby organizácie, najmä verejné organizácie boli chápané ako objekty vplyvu tak politických ako ekonomických faktorov. Politické faktory sú všeobecne nachádzané v pluralistickej tradícii, stanovených hodnôt, ktoré vzišli zo vzájomnej interakčnej „hry“ medzi mocou a záujmom. Ekonomické faktory sú tie, ktoré sa sústreďujú na trh a výmenu tovarov či služieb.

    Politické a ekonomické faktory potom vo vzájomnom prepojení ovplyvňujú tak vnútorné (interné) ako vonkajšie (externé) aspekty fungovania organizácií. Takto predložená politicko – ekonomická dichotómia a inter – externá dichotómia sa v zmysle svojho fungovania prejavuje v štvorstupňovej klasifikácii organizačnej štruktúry a procesov, ktoré Wamsley a Zald navrhujú chápať ako prostriedok pre analýzy pracovníkov verejných organizácií: 1. externé politické prostredie je lepšie diskutované a analyzované v ostatných štúdiách implementácie politiky, označuje vzájomnú „hru“ veľkých záujmových skupín a agentúr vo vnútri i mimo vlády a spôsobu, akým ovplyvňujú snahy akejkoľvek partikulárnej organizácie dosiahnuť svoje ciele, 2. externé ekonomické prostredie , naopak, sa sústreďuje na charakteristiky, viazané v okruhu vstupov a výstupov organizácie, ktoré ho vyčleňujú z priestoru osobností a zdrojov... a obracajú jeho orientáciu  smerom k širšej „industriálnej štruktúre“, ktorej sú sú(časťou), 3. vnútorné politické prostredie poukazuje na inštitucionalizovanú štruktúru moci a autority v organizácii a zároveň snahy a prostriedky (i štruktúry), v pozícii oponenta a subjektu, vystupujúceho proti štruktúre moci, 4. vnútorné ekonomické prostredie tiež zahŕňa modely a vzory autority, ale hlavne tie, ktoré sú spojené s úspešnosťou výkonu a sústreďujú sa skôr na organizačné prostriedky, než na definovanie cieľov.

Analýza politiky

    Hoci Lowi a „implementační teoretici“ sa minimálne v niekoľkých ohľadoch líšia, možno hovoriť o spoločnom názore na dva kľúčové problémy:1. tvorba politiky (politických rozhodnutí) je pre vládne procesy podstatná a 2. mala by byť centralizovaná a racionalizovaná. Moderné policy analysis upriamujú svoju pozornosť a snahy na rešpektovanie týchto potrieb v rámci štúdia výskumu sociálnych aktivít.

    Hnutie „policy analysis“ – ktoré vo svojich vlastných sieťach a organizáciách, časopisoch a monografiách, je určite väčším hnutím, než nová verejná administratíva a jej ašpirácie – reprezentuje súčasť politického myslenia v tej – ktorej krajine. „Odkaz  hnutia“ je viac ako zrejmá: 1. kľúčom k efektívnej vláde je špecifikácia najracionálnejších prostriedkov na dosiahnutie objektivity agentúr, 2. metódy pozitívnej sociálnej vedy sú najschopnejšie takéto prostriedky špecifikovať,  3. jedinci, trénovaní (cvičení, pripravovaní) v používaní týchto metód (policy analytici, nie manažéri) budú najviac schopní „tvoriť budúcnosť“ týchto analýz.

    Existujú aj určité nebezpečenstvá, ktoré sa prejavujú v aplikácii policy analysis na všetky fázy (etapy) sociálneho a politického života. Najväčším nebezpečenstvom je, že samotná metóda by mohla byť povýšená na status modelu, alebo teórie verejných organizácií. Do úvahy prichádzajú prinajmenšom tri problémy.

    Po prvé  - hnutie policy analysis podporuje nekritické akceptovanie existujúcich cieľov. Tým, že sa sústreďuje na prostriedky dosahovania daných cieľov, policy analysis, podobne ako ostatné inštrumentálne vedy svojou pozornosťou odbočuje od vysvetľovania cieľov samotných. Spoločenské hodnoty sú vnímané viac ako dané, zmrazené v čase, menej ako produkty ľudských interakcií. Takýto pohľad zrejme posilňuje existujúce hodnoty spoločnosti, neuvažujúc o prejave a oprávnení možnej zmeny. Ale ak by zmena bola možná, nebol by to normatívny štandart, záväzný pre ďalšie aktivity. Svet inštrumentalizmu neposkytuje záruky na morálne dôsledky.

    Po druhé - predpojatosť v objektivizácii vedie k uvažovaniu, vzťahovanému len a len k predmetu analýzy v termínoch metódy samotnej. Napríklad prominentný policy analytik Scioli (1979) hovorí o „novom vedomí“ medzi analytikmi, ktoré by im dovoľovalo a umožňovalo operovať v termínoch „cieľov a merateľných výstupov“. Potom ale tie politiky, ktoré nemôžu byť objektívne merané by nemali byť v analytickom kontexte vôbec uvažované. Výsledkom je, že metóda začína štrukturovať sociálne a politické vzťahy, namiesto aby ich reflektovala. Tento problém riešil aj Peter deLeon (1992), ktorí hovorí o tom, že policy analysis a hodnotenie programov sa má stať významnejším pre občianstvo ako niečo, čo môže byť ustálené len prostredníctvom „demokratizácie“ policy analysis. Významnou sa stáva idea občianskej participácie pri vyjadrovaní a formulovaní programov verejnej politiky. Takto je možné zabezpečiť zahrnutie osobného pohľadu občanov do procesu tvorby politických formulácií. Zdá sa, že de Leon poznal to, čo ďalší výskumníci politiky zanedbali – že veľká zákonnosť ich disciplíny je na hranici.

    Po tretie - policy analysis znovu hľadajú riešenie teoreticko – praktickej dichotómie, podporovaním toho, aby prax viac korešpondovala s teóriou. Mnohí autori sa snažili riešiť otázku vzťahu teórie a praxe hľadaní alternatívneho spôsobu konceptualizácie vzťahov medzi teóriou a praxou. V prípade, že sa teória a prax vo vzájomnom vzťahu rozchádzajú, je potrebné reagovať budovaním takej praxe, ktorá korešponduje s teóriou a pripravovať takých analytikov v okolí vlády, ktorých profesionálnou cťou je rešpekt k vedeckej metóde. Toto je presne formulovaný záujem hnutia policy analysis. Hnutie sa dožaduje novej profesie racionálnych a praktických policy analytikov, pripravovaných na univerzitách a v politických centrách pre všetky sféry vládnej byrokracie. Noví analytici majú byť racionálni v zmysle dokonalej prípravy v oblasti techník pozitívnej sociálnej vedy a ich aplikácii na ľudské aktivity. Majú byť praktickí v zmysle zodpovednosti voči charakteru byrokracie (akceptujúc definíciu cieľov a problémov). Ako uvádza Waldo – inštrumentálne myslenie má tendenciu rozširovať svoju moc na všetky oblasti ľudskej aktivity a tak určite moderní policy analytici sú niečo ako jej primárni, ale nie tajní agenti.

1. Public choice theory (teória verejnej voľby, V.Ostrom – „intelektuálna kríza“ a teória „demokratickej administratívy“

V. Ostrom – „intelektuálna kríza“

    Štúdium verejnej politiky a jeho význam pre ďalšie pokroky v chápaní verejných organizácií sa stretáva s mnohými omylmi vo vzťahu k prísľubom, ktoré vo svojich snahách predstavilo. Výnimkou je práca Vincenta Ostroma, ktorý niekoľkými spôsobmi reprezentuje to najlepšie v oblasti politických štúdií – zaoberá sa fundamentálnymi sociálnymi a politickými hodnotami, pochopil vzťah medzi týmito hodnotami a organizáciami verejných agentúr a snaží sa rozšíriť demokratické normy do aktivít verejných organizácií. Jeho metodologické záväzky ho chránia pre šírením svojich analýz tak „ďaleko“ ako tomu bolo u jeho predchodcov. Ostrom zabezpečuje významné materiály pre výskumníkov verejných organizácií a jeho práci by mala byť venovaná osobitná pozornosť.

Atribúty teórie verejnej voľby

    Ostrom (Ostrom a Ostrom, 1971) sa pokúša uniknúť od toho, čo chápe ako predpojatosť voči byrokracii v Americkej verejnej administratíve smerom k širšej koncepcii kolektívnych aktivít. Upozorňuje, že hlavný prúd teórie verejnej administratívy počnúc Wilsonom, cez Simona, bol príliš sústredený na výkonnosť administratívnych procesov, a to výkonnosť, nazeranú cez mechanizmy centralizácie a kontroly. Výsledkom bola „intelektuálna kríza“ v Americkej verejnej administratíve, v rámci ktorej ani teoretici ani praktici nenachádzali jasný zmysel identity a vieru v riešenie neustále narastajúcich problémov, s ktorými sa stretávali.

    Ostrom hľadá riešenie tejto aktuálnej krízy v práci teoretikov sociálneho výberu (voľby), založenej na troch základných prvkoch (atribútoch):

    Prvým atribútom je metodologický individualizmus – predpoklad, že indivíduum, ktoré je reprezentatívnym subjektom rozhodovania (tvorcom rozhodnutí), je základnou jednotkou analýzy. Individuálny tvorca rozhodnutí, je vo väčšine ohľadov porovnateľný s klasickým „ekonomickým človekom“, u ktorého predpokladáme, že je sebecký, racionálny a vždy maximalizujúci svoj vlastný úžitok. Vo vzťahu k sebeckosti Ostrom uvažuje spôsobom, ktorý rešpektuje tú skutočnosť, že každé indivíduum rozlišuje svoje vlastné preferencie od preferencií ostatných indivíduí – racionálne. Ostrom sa domnieva, že indivíduá môžu predkladať sled alternatívnych výberov v tranzitívnom štýle. Maximizáciu Ostrom chápe ako stratégiu, pomocou ktorej sa indivíduum snaží dosiahnuť najvyššiu mieru ziskov a výhod v akejkoľvek situácii rozhodovania. Ako Simonov „administratívny človek“ alebo klasický „ekonomický človek“, Ostromov individuálny tvorca rozhodnutí nereprezentuje správanie akéhokoľvek partikulárneho indivídua, ale je ovplyvňovaný odporúčaním o tom, čo by sme mali očakávať  od indivídua konajúceho za daných podmienok racionálne (alebo väčšinou racionálne). Je potrebné poznamenať, že Ostrom nevystupuje kriticky vo vzťahu k Simonovej práci a jeho uvažovaniu, považuje však za nešťastné, že Simon nerozšíril svoju koncepciu za hranice organizácie tak, aby zahŕňala všetky kolektívne aktivity.

    Druhý atribút teórie verejnej voľby (výberu) spočíva v „konceptualizácii verejných dobier“ ako typu udalostí, spojených s výstupmi verejných agentúr. Verejné dobrá sú tu odlíšené od privátnych dobier na základe faktu vysokého stupňa „nedeliteľnosti“. Verejné dobro, zabezpečované pre osobu, alebo skupiny bude dostupné pre užívanie všetkým.

Niekde medzi privátnymi a verejnými dobrami leží priestor vzájomne sprostredkujúcich situácií, v ktorých produkcia a spotreba dobier a služieb zahŕňa „efekty prelievania“ , alebo externality, ktoré nie sú obsiahnuté v bežných mechanizmoch trhu. Pokračovaním týchto rôznych foriem dobier a výhod (ziskov) sú rozdiely v individuálnych stratégiách, medzi ktorými možno za určitých okolností pozorovať aj podporovanie tých kolektívnych aktivít, ktorých výsledkom sú individuálne výhody. „Verejné agentúry nie sú jednoducho nazerané ako byrokratické jednotky, ktoré vykonávajú svoje služby na základe inštrukcií niekoho „zhora“. Verejné agentúry sú chápané ako prostriedky,  ktoré zabezpečujú alokáciu  rozhodovacích schopností v súlade so zabezpečením verejných dobier a služieb, vnímavé a citlivé na preferencie indivíduí v diferencovaných sociálnych kontextoch.

            Tretím atribútom práce vo verejnom výbere (voľbe) je myšlienka o tom, že rozdielne druhy rozhodovacích štruktúr (rozhodovacie pravidlá, alebo usporiadania) budú mať za následok rozdielne účinky na správanie indivíduí, hľadajúcich stratégie maximizácie. Pre výskumníkov verejných organizácií kľúčovou otázkou je, či by indivíduum  očakávalo väčší zisk od jednotlivca, integrovaného do byrokratickej štruktúry, alebo od multiorganizačného usporiadania. V ďalšom závere Ostrom nasleduje logiku verejného výberu: „Ak oblasť, ktorá je relevantná pre obstarávanie verejného dobra, alebo služieb môže byť špecifikovaná tým, že tie dobrá a služby, ktoré sú potenciálne ovplyvňované môžu byť obsiahnuté v limitoch vhodnej jurisdikcie a externality sa neprelievajú ponad ostatných, potom verejný podnik môže byť riadený s oprávnenou autonómiou“, predpoklad ochrany proti násilnej moci slúži ako nástroj na zabezpečenie proti tomu, aby indivíduum bolo zbavené svojich práv. Ostrom sa prikláňa k multiorganizačnému usporiadaniu s fragmentovaným riešením autority, operujúcej na mnohých diferencovaných stupňoch vlády.

„Demokratická administratíva“

    Ostromova línia, vychádzajúca z práce teoretikov verejnej voľby (výberu) sa stala hlavným argumentom pre vývin multiorganizačného usporiadania vo verejnom sektore, kde verejné podniky operujú so značnou nezávislosťou  a sú založené na význame meradla o mobilizácii podpory klienta.

    Mechanizmus fungovania takého to systému je založený na tom, že základná jednotka (ako podnik) by operovala na najnižšom stupni, konzistentnom s povahou (charakterom) jej práce. Tam kde by sa externality prelievali z jednej oblasti do druhej by mohli byť zdroje pre druhý stupeň organizácie, atď. Takéto usporiadanie – ako transfery – by mohlo byť používané na uspokojovanie vzťahov medzi rôznymi stupňami a medzi vzájomne vzťahovo prepojenými jednotkami na rovnakom stupni. Z tohto pohľadu sa významy hierarchie a centralizácie, dlhodobo koncentrované v tendenciách verejnej administratívy stali vo všetkých situáciách „nečinnými“ a takto by boli zabezpečené najvýkonnejšie mechanizmy distribúcie verejných dobier.

    Tu Ostrom predkladá svoj návrh teórie „demokratickej administratívy“ ako „náhradu“ za Wilsonovu paradigmu, ktorú odmieta ako nekonzistentnú s ideálmi americkej demokracie. Teória „demokratickej administratívy“ presúva pozornosť od predchádzajúcich pozícií v chápaní organizácie smerom k záujmu o možnosti, ktoré môžu sledovať indivíduá v multiorganizačnom prostredí.

    Podporovaná novými policy analisis, ktoré by sa sústreďovali na limitovanie existujúcich organizačných usporiadaní, teória „demokratickej administratívy“ by konečne zaistila flexibilitu a zodpovednosť, ktorá bola pôvodne súčasťou „amerického sna“.

    Nie je prekvapujúce Ostromove zistenie o tom, že „preferovaný administratívny systém“ je tým systémom, ktorý ponúka široké možnosti výberu pre svojich „zákazníkov“ a je zároveň tým systémom ,ktorý možno charakterizovať ako združený, prekrývaný, fragmentovaný a súťažiaci).

    Ostromova práca zabezpečuje fascinujúci priestor vzájomnej koexistencie niekoľkých významných tém v teórii verejnej administratívy, v zmysle ohľadu voči racionálnemu modelu administratívy. Ostrom akceptuje rovnaké tvrdenia, ako nachádzame v pozíciách klasickej racionality, prezentovanej predchádzajúcimi teoretikmi, ktorí podporujú centralizovanú hierarchiu moci ale zároveň až do extrému uplatňuje logiku racionálneho výberu. Ostrom však predkladá oveľa demokratickejšie závery. V tomto zmysle je jeho kritika predchádzajúcich autorov teórie verejnej administratívy oveľa radikálnejšia, než kritiky autorov human relations, ktorí predkladajú „kozmetické úpravy“ v štýle manažmentu, ale len málo sa venujú reálnej distribúcii organizačnej moci. Podobne zjavne akceptuje analytické snahy moderných politických štúdií, ale zároveň ich kritizuje a tvrdí, že viac, než objasňovaniu existujúcich organizačných štruktúr by sa mali venovať svojej fundamentálnej úlohe – a tou je vyjadrovanie základných spoločenských hodnôt. Najdôležitejším príspevkom Ostromovej teórie je orientácia na vnútorné i vonkajšie prostredie štandardnej jednotky analýzy – organizácie – smerom k úvahám o reformácii tých sociálnych štruktúr, prostredníctvom ktorých distribuujeme verejné dobrá a zároveň objavenie spôsobu, akým môžu byť nové podniky vnímavejšie a citlivejšie na preferencie indivíduí.

58.New Public Management (Nový verejný manažment) – Osborne a Gaebler

Nový verejný manažment

-má svoje korene v praktickom vývoji sféry verejnej administratívy, v súbore ideí všeobecne vzťahovaných k „reinventing governmnet“ (zvovunájdený, znovuobjavený) a v konceptuálnom spojení Public Policy a zvlášť perspektívy verejného výberu v teórii VS

-fiškálna kríza v 70.tych rokoch viedla k snahám o vypracovanie koncepcie takej vlády kt „lepšie pracuje a menej stojí“  (základ v tzv ekonomickom racionalizme)

-v tom čase tiež možno pozorovať záujem verejných manažérov o problém zodpovednosti (v zmysle zodpovednosti „skladania účtov“), nastupuje orientácia na vysoký výkon čo vedie k reštrukturalizácii byrokratických agentúr, redefinovaniu ich organizačných poslaní, urýchľovaniu agentúrnych procesov

-najlepším príkladom NVM (nový ver. manažment) je prípad reformy administratívy na Novom Zélande

(vláda privatizovala značnú časť verejných funkcií, inštitucionalizovala nový proces merania produktivity a efektivity a prebudovala departementné systémy aby odrážali záväzky zo zodpovednosti

-práca Davida Osborna a Teda Gaeblera „Reinventing Government (1992)“

-Osborne-Gaebler formulovali 10 princípov na zákl. kt by mali „ver. podniky“ priniesť masívnu vládnu reformu

-tieto princípy fungujú ako základné znaky nového verejného manažmentu

1. Katalytická vláda (skôr riadiaca než rozsiahla)

        -verejné podniky existujú akoby v zázemí politických názorov napriek tomu slúžia ako katalyzátory v

        rámci svojich komunít tak aby generovali alternatívne aktivity

2. Vláda ako vlastníctvo komunity (skôr splnomocnenie než služba)

        -verejné podniky sa naučili že posledné snahy slúžiť svojim klientom  produkovali závislosť

         (táto závislosť je v opozícii so sociálnou a ekonomickou nezávislosťou)

        -splnomocnenie občanov, susedských skupín a komunitných organizácií aby nachádzali zdroje pre

         vlastné riešenia

3. Súťaživá vláda (zavádzanie súťaže do ponúkanej a zabezpečovanej služby)

        -verejné podniky zistili že zabezpečovanie všetkých služieb vyčerpáva ich zdroje

        -ver. podniky vnášajú prvky súťaže medzi ver., súkr. a nevládne subjekty kt zabezpečujú služby

        -výsledkom je vyššia výkonnosť, podporujúca zodpovednosť a prostredie kt zhodnocuje inováciu

4. Vláda ako poslanie (transformovanie organizácií orientovaných na pravidlá)

        -verejné podniky zistili že prílišný dôraz na pravidlá brzdí inováciu a limituje výkon vlády

        -verejné podniky sa sústreďujú v prvom rade na misiu skupiny

        -rozpočet, ľudské zdroje a ostatné systémy sú tvorené tak aby odrážali základné poslanie

5. Na výsledky zameraná vláda (základným kapitálom sú výstupy, nie vstupy)

        -verejné podniky veria že vláda by s mala venovať dosahovaniu podstatných verejných cieľov

        -obvyklé hodnotenie a systém odmeňovania je orientovaný hlavne na fiškálnu výkonnosť a kontrolu

6. Vláda ako zákazník (uprednostnenie potrieb zákazníka pred potrebami byrokracie)

        -verejné podniky sa naučili že ak sa nesústredia na zákazníka občan nebude šťastný

        -väčšina zdrojov je sústredená vo vládnych agentúrach, tie sú úplne „slepé“ voči zákazníkom

        -fungujú v súlade s vlastnými prioritami a nie na to čo aktuálne potrebuje zákazník

7. Podnikajúca vláda (zarába viac ako spotrebuje)

        -verejné podniky hľadajú inovačné spôsoby ako urobiť viac za menej peňazí

        -zavedenie inštitúcie „motívu zisku“ do verejného prostredia, obmedzenie nákladov na verejnú službu

         (týmto sú verejné podniky schopné „dodávať“ hodnoty a „poistiť“ výsledky

8. Anticipačná vláda (prevencia miesto liečby)

        -verejné podniky veria že primárna pozornosť by mala byť venovaná prevencii v záujme zamedzenia

         problémom kt by sa mohli objaviť

        -v orientácii na prevenciu budú verejné organizácie výkonnejšie a efektívnejšie

9. Decentralizovaná vláda (od hierarchie k participácii a tímovej práci)

        -verejné podniky uznávajú centralizované organizácie no ich vek končí

        -pokrok v informačných technológiách, zdokonalené komunikačné systémy priniesli vek flexibilnejších

         organizácií založených na tímovej práci

        -rozhodovanie bolo rozšírené na celú organizáciu

10. Trhovo orientovaná vláda (výmena investícií prostredníctvom trhu)

        -verejné podniky reagujú na meniace sa podmienky inovačnými stratégiami cieľovo orientovanými

        na vytváranie takého prostredia kt umožní správať sa trhovo

        -stratégia verejných podnikov sa sústreďuje na štruktúrovanie prostredia tak aby trh mohol operovať

         najefektívnejšie, zaisťujúc kvalitu života a ekonomické možnosti