Návrat na detail prednášky / Stiahnuť prednášku / Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy / verejna sprava / teoria riadenia organizacie vs

kapitola_6.doc (kapitola_6.doc)

Kapitola 6

Aktuálne problémy reformy verejnej správy v SR

6. 1. Príčiny reformy verejnej správy (VS

        Reforma verejnej správy je fenoménom súčasného vývoja väčšiny európskych štátov, neprebieha len v krajinách s transformujúcou sa ekonomikou. Jej intenzita v ostatných desaťročiach sa najčastejšie zdôvodňuje nasledovnými príčinami:

1. požiadavkou  zvýšenej výkonnosti samotnej verejnej správy, vytvorením takého inštitucionálneho systému, ktorý bude schopný zabezpečiť správu verejných vecí najracionálnejšie (s nízkymi nákladmi, operatívne a s vysokou účinnosťou). Pravdou je, že konkrétne podoby inštitúcií verejnej správy, vzťahov medzi štátnou správou a samosprávou a kompetenčnou vybavenosťou sú veľmi rozmanité v závislosti od špecifických podmienok a potrieb tej-ktorej krajiny. Akákoľvek snaha po nájdení unifikovaného modelu sa ukazuje neracionálnou;
2. potrebou zvýšenia ekonomickej výkonnosti krajiny a jej nižších územných celkov – regiónov aj obcí. Odvetvové riadenie ekonomiky, ktoré relatívne úspešne podporovalo  industrializačný proces v krajinách Európy stratilo schopnosť reagovať na akceleráciu procesu ekonomickej reštrukturalizácie. Východisko z tohoto stavu vidia mnohé krajiny v naštartovaní regionálnej a lokálnej rozvojovej politiky, schopnej aktivizovať endogenný rozvojový potenciál. Prednosťou takejto politiky je, že sa uskutočňuje na báze lokálnej a regionálnej svojpomoci orgánmi samosprávy v súčinnosti s verejno-právnymi korporáciami, záujmovými organizáciami  a občanmi. Všetky tieto subjekty spája spoločný záujem – rozvoj územia. Sú preto zainteresované na odhaľovaní zdrojov a ich efektívnom využívaní. Uplatnenie takejto politiky vyvoláva zavedenie systémových zmien do verejnej správy týkajúcich sa územného členenia, prestavby inštitúcií komunálnej a regionálnej politiky, zvýšenie rozsahu ich kompetencií, zmien vo financovaní a ďal.;

3. nevyhnutnosťou reformy administratívneho štátu. Reforma má prispieť k prekonaniu, alebo zmierneniu krízy medzi štátom, ako jedinečným zdrojom legálnej a politickej moci a občanmi, ktorých záujmy sú spravidla reprezentované buď priamo, alebo prostredníctvom  lokálnych a regionálnych samospráv, alebo rôznych záujmových organizácií. Moderný štát je spoločným majetkom svojich obyvateľov a mal by im slúžiť. Mal by poznať záujmy svojich obyvateľov a mal by vytvárať predpoklady pre ich reflektovanie. Právo účasti občanov na správe verejných vecí sa môže účinne a prírodzene realizovať tak na lokálnej ako aj regionálnej úrovni rozvojom samosprávnych inštitúcií. Požiadavka rozvoja občianskej spoločnosti vystupuje naliehavo najmä v krajinách, kde sa po desaťročia potláčali demokratické prvky v riadení spoločnosti.

4. Kritériami vstupu do zjednocujúceho sa ekonomického a bezpečnostného systému Európy. Efektívna verejná správa je jednou z podmienok členstva v EU. Reforma v kandidátskych krajinách na členstvo v európskych spoločenstvách by mala rešpektovať všeobecne-platné princípy výstavby a fungovania verejnej správy v Európe: decentralizáciu, subsidiaritu, transparentnosť, flexibilitu , efektívnosť a solidaritu. Reformný proces vo svetle skúsenosti krajín s modernou verejnou správou, je procesom dlhodobým. Prebieha v závislosti od  vnútroštátnych politických a  ekonomických podmienok, od úrovne integrácie krajiny do medzinárodných spoločenstiev a ďalších faktorov. Niektoré systémové zmeny musia mať vytvorené zrelé prostredie na ich akceptovanie. Nemožno napr. uskutočniť municipalizáciu obcí len púhym rozhodnutím štátu, bez ohľadu na presvedčenie občanov a ich reprezentantov, že tento krok môže poslúžiť k zvýšeniu účinnosti samosprávneho systému. V kontexte integračných procesov sa uskutočňujú aj zmeny v územnom členení krajín v snahe vytvoriť štandardný územno-geografický rámec pre uplatňovanie regionálnej politiky EU (priblížiť územné jednotky kritériám štatistických územných jednotiek  NUTS) a sústavu inštitúcií verejnej správy zodpovedajúcu kritériám jednotného administratívneho priestoru EU.

6. 2. Stratégie reformy VS

Stratégie reformy: súhrn zásad a pravidiel podľa ktorých sa uskutočňuje reforma.    V ostatných dvoch desaťročiach sa uplatňovali v krajinách Európy tri základné typy stratégií:

1. radikálna reforma založená na novej teórii „New Public Management“ (NPA) sa    zaviedla najmä v krajinách kde bola organizovaná verejná správa podľa britského modelu. Táto reforma vychádza z tézy, že súkromný manažment je nadradený verejnému a teda metódy riadenia uplatňované v súkromnom sektore by sa mali využívať aj vo verejnej správe. (aplikovaná vo Veľkej Británii, v Austrálii a na Novom Zélande).

1. prírastková reforma je zameraná na proces postupných kvalitatívnych zmien prvkov klasického modelu verejnej správy. Príkladom takejto zmeny je Francúzsko, kde už viac ako  tri desaťročia prebiehajú zmeny vo verejnej správe, uskutočňuje sa proces decentralizácie, posilňujú kompetencie samospráv regiónov a obcí, ale charakteristické črty tradičného  pôsobenia verejnej správy zostali nedotknuté. Stále sa uplatňuje politické zasahovanie vo verejnej správe,  kariérny postup podľa zásluh a dĺžky služby, verejná správa a súkromný manažment predstavujú nezlučiteľné systémy, posilnenie samosprávneho subsystému verejnej správy naráža na bariéru atomizovanej sídelnej štruktúry a integrovanej verejnej správy na úrovni regiónov.
2. umiernený manažerizmus – reforma obsahujúca prvky dvoch predchádzajúcich modelov. V prvých realizačných etapách vychádza z jestvujúceho organizačného usporiadania verejnej správy, vytvára zároveň predpoklady pre vznik a postupné posilňovanie samosprávneho subsystému verejnej správy na úrovni obcí aj regiónov. Na samosprávy  v dôsledku decentralizácie kompetencií a financií sa presúva zo štátu stále viac práv aj zodpovednosti za zabezpečovanie verejných vecí, čím sa narúšajú princípy fungovania administratívneho štátu a vytvárajú sa základy pre moderný demokratický štát. Proces reformy verejnej správy sa spája s reformou verejného sektora, s jeho čiastočnou redukciou, uplatňovaní alternatívnych metód zabezpečovania verejných statkov, vytváraní konkurenčného prostredia v niektorých odvetviach verejného sektora. Príčiny nedostatkov vo verejnom sektore  sa spájajú aj s uplatňovaním tradičných byrokratických metód jeho riadenia  prebyrokratizovanej verejnej správe. Autori preferujú menšiu a efektívnejšiu verejnú správu využívajúcu v riadení okrem administratívnych metód aj manažérske metódy súkromného sektora.

Väčšina krajín Strednej a Východnej Európy uplatňovala v prvej etape transformačného procesu spravidla model prírastkovej reformy, s cieľom zmeniť systém verejnej správy poplatný  kritériám predchádzajúceho politického zriadenia bez zásadnejších zmien jeho organizačných štruktúr a až postupné zmeny v spoločnosti umožnili v ďalších etapách nasmerovať reformné procesy   na stratégiu umierneného manažerizmu .

6. 3. Princípy reformy VS

            Napriek rôznosti reformných stratégií, sa pri ich realizácii uplatňujú

nasledovné základné princípy:        

1. princíp občianskej spoločnosti založený na väčšej participácii občanov na spravovaní verejných vecí. Jeho realizácia znamená tak posilnenie samosprávnych článkov vo verejnej správe ako aj široké uplatnenie občanov v orgánoch samospráv a iných demokratických inštitútoch prostredníctvom ktorých  môžu výraznejšie využívať svoje právo účasti na správe spoločnosti,

2. princíp subsidiarity  podľa ktorého má správu verejných úloh zabezpečovať tá inštitucionálna a územná úroveň, ktorá je najbližšie občanovi a má vytvorené predpoklady pre ich plnenie. Tento princíp zohráva funkciu riadiaceho princípu najmä pri deľbe kompetencii medzi samosprávu na municipálnej a regionálnej úrovni,

3. princíp transparentnosti je uplatňovaný tak pri vytváraní prehľadného inštitucionálneho systému verejnej správy s jasne vymedzenými právami a povinnosťami jednotlivých jeho článkov, ako aj pri tvorbe kontrolných mechanizmov pre hodnotenie kvality, zákonnosti a efektívnosti využívania zverených prostriedkov,

4. princíp efektívnosti sa spája s racionalizáciou výdavkov spojených s výkonom verejnej správy na všetkých úrovniach  jej pôsobenia (centrálnej, regionálnej, municipálnej). Predpokladom jej dosiahnutia je optimálna deľba kompetencii medzi jednotlivé inštitúcie verejnej správy ako aj docielenie, aby jej výkonom boli poverené subjekty garantujúce ekonomickú a sociálnu efektívnosť (verejná správa, tretí sektor, súkromný sektor),

5. princíp flexibility má garantovať rešpektovanie diferencovaných potrieb a záujmov občanov, a iných subjektov regiónov a možnosť diferencovaného prístupu k ich riešeniu. Na základe tohoto princípu sa vytvára diferencovaná organizačná štruktúra inštitúcií verejnej správy, diferencované metódy a nástroje riešenia regionálnych a obecných úloh,

6. princíp solidarity vychádza z  rozdielnych objektívnych predpokladov pre rozvoj regiónov a obcí a zakladá zodpovednosť silnejších za slabších tak aby sa docielil vyvážený rozvoj území. Vyžaduje vytvorenie vyrovnávacieho finančného mechanizmu v rámci štátu, ktorý zohľadňuje zdroje a potreby území s cieľom harmonizovať životnú úroveň ich obyvateľov. Uplatňovanie uvedeného princípu nemôže viesť k destimulácii rozvinutých ani zaostávajúcich územných jednotiek.

                6. 4. Postup koncepčných prác spojených s reformou verejnej správy.

Stratégia reformy

    V súlade s programovým vyhlásením Vláda SR svojím uznesením č.98 z 3.2.1999 iniciovala pokračovanie reformy verejnej správy, schválila zároveň schému jej organizačného zabezpečenia.

Zodpovednosť za prípravu a priebeh reformy prevzala vláda a jej prípravou poverila splnomocnenca vlády.

Uznesením č.695 z 18 augusta 1999 Vláda SR zobrala na vedomie Stratégiu reformy verejnej správy a schválila:

1. oddelený model verejnej správy
2. pri stanovení tzv. originálnych kompetencií územnej samosprávy vychádzať z rámcového zoznamu
3. decentralizácia a modernizácia verejnej správy sa stáva národným programom dlhodobého charakteru
4. časový postup ďalších prác

Koncepcia reformy

Uznesením č.230 zo dňa 11.4.2000 Vláda SR prijala Koncepciu decentralizácie a modernizácie verejnej správy , ktorá predstavovala východisko pre započatie prác na reforme.

V uznesení ku koncepcii bolo schválené nasledovné:

1. verejnú správu na Slovensku budú zabezpešovať dva nezávislé, ale spolupracujúce zložky verejnej správy: štátna správa a samospráva
2. mal by sa uskutočniť významný presun kompetencií zo štátnej správy na samosprávu
3. štátna správa mala zabezpečovať najmä výlučné kompetencie štátu, t.j. také, ktoré nemôže garantovať žiadny iný subjekt ( obrana, bezpečnosť, zahraničná politika) ako aj kompetencie s celoštátnou pôsobnosťou ( medzinárodné komunikácie, národné kultúrne, zdravotnícke a školské zariadenia). Štátnu správu mali zabezpečovať najmä ministerstvá a ostatné orgány štátnej správy a zreformovaná územná štátna správa.
4. zoznam zriaďovateľských a hospodársko-riadiacich úloh a na niektorých úsekoch aj koordinačných, plánovacích a metodických činností, ktoré bolo potrebné decentralizovať z orgánov štátnej správu na regionálnu a obecnú samosprávu
5. územnú samosprávu mali vykonávať samosprávne orgány obcí spolu so samosprávou vyšších územných celkov, ktorá sa mala kreovať v územných obvodoch jestvujúcich krajov.Realizácia zámerov súvisiacich s posilnením územnej  samosprávy  v systéme verejnej správy predpokladala uskutočniť rozsiahle legislatívne opatrenia: prijatie nových a novelizáciu mnohých dovtedy platných právnych noriem
6. vytvoriť podmienky na začatie činnosti samospráv vyšších územných celkov(VÚC) ku dňu 1.1.2002
7. vláda poverila: podpredsedu vlády koordináciou úloh spojených s prípravou a realizáciou reformy, podpredsedu vlády a ministerku financií zosúladením zámerov koncepcie decentralizácie s východiskami financovania verejnej správy, podpredsedu vlády a príslušných ministrov predložiť na rokovanie vlády návrh nevyhnutných legislatívnych zmien, podpredsedu vlády pre legislatívu koordinovať legislatívne práce spojené s reformou a ďal.

6. 5. Systémový prístup k reforme VS

        Východisková situácia v usporiadaní VS z ktorej stratégia reformy v r.1999 vychádzala bola dôsledkom nesystémových zmien uskutočňovaných po r.1990 a možno ju charakterizovať nasledovne:

1. neukončený model územnej verejnej správy, chýbajúci článok regionálnej samosprávy, ktorý by podporoval uplatňovanie decentralizovaného riadenia verejných vecí
2. nevyhovujúce územno-správne usporiadanie krajiny, ktoré nerešpektovalo pri svojmu vzniku hranice prírodzených územných celkov
3. rezortné, územne nekoordinované riadenie verejných vecí
4. neprehľadné a málo stimulujúce financovanie verejného sektora
5. ťažkopádne a málo výkonné inštitúcie verejnej správy
6. nedostatočná kontrola kvality práce a  finančných tokov vo verejnej správe
7. zanedbaný systém permanentného vzdelávania zamestnancov verejnej správy
8. nízka miera decentralizácie kompetencii, od r. 1991 tento proces prakticky nepokračoval

     Decentralizácia, ako sa uvádza v koncepcii reformy prinesie prospech občanovi iba vtedy, ak sa uskutoční vo všetkých oblastiach súčasne , t.j. v oblasti hospodárskej, právnej, verejných financií a sociálnej. Realizácia iba jednej z oblastí, napr. prenos kompetencii bez  reformy verejných financií, transformácie, verejného sektora či uplatňovania manažérskych metód v činnosti inštitúcií verejnej správy, nemôže preniesť očakávaný efekt.

Koncepcia reformy na Slovensku je preto chápaná komplexne a systémovo. Jej obsah tvorí súbor navzájom previazaných procesov, z ktorých realizácia každého z nich predstavuje nevyhnutnú podmienku úspešného pôsobenia celého systému.

Komplex reformných procesov

Moderný štát

a občianska spoločnosť

Nové metódy riadenia

verejného sektora

Právny rámec

pre  verejnú službu

Nové mechanizmy

kontroly

Reforma

verejnej správy v SR

Dekoncentrácia

štátnej správy

Vzdelávanie

vo verejnej správe

Decentralizácia

verejnej správy

Informatizácia

verejnej správy

Vytvorenie legislatívneho

prostredia kompatibilného

s právnymi normami EU

Územno-správne

usporiadanie SR

a regionalizácia

a) Moderný štát a občianska spoločnosť

Model reformy verejnej správy sa odvíja od koncepcie štátu. Moderný, právny a ústavný štát je spätý s pojmom konštitucionalizmus. Je to systém predstavujúci takú reguláciu základných politických procesov a inštitúcií v štáte, ktorá je založená na zvrchovanosti ľudu a ktorou sa nositeľ moci v štáte súčasne zaväzuje vykonávať ju len pomocou ústavných prostriedkov a pravidiel reprezentatívnej demokracie. K základným charakteristikám konštitucionálneho štátu patrí: zvrchovanosť ľudu, reprezentatívna demokracia, princíp väčšiny, princíp obmedzenia moci a ochrany menšín, časové obmedzenie mocenských funkcií, princíp deľby moci, princíp nedotknuteľnosti základných práv a slobôd. Štát demokratickej povahy dekoncentruje rozhodovanie právomoci na nižšie články a decentralizuje ich zároveň na právne samostatné orgány, ktoré plnia úlohy verejnej správy autonómne, pričom ale podliehajú právnemu dozoru. Moderný štát vytvára predpoklady pre výraznú participáciu občanov na správe verejných vecí, najmä prostredníctvom samosprávnych inštitúcií.

b) Postavenie verejného sektora

Bez vymedzenia obsahu verejného sektora, foriem jeho riadenia a financovania nie je možné pokračovať v procese funkčnej decentralizácie správy verejných vecí. Príčinou pomalého konštituovania verejného sektora je okrem iného aj absencia koncepcie jeho transformačného procesu, t.j. transformácia rozpočtových  a príspevkových organizácií. Zatiaľ čo súkromný sektor vstupuje do záverečnej fázy,  verejný sektor sa nachádza v zárodočnej fáze transformačného procesu. Verejný sektor sa chápe ako štátny sektor. Kým o efektívnosti súkromného sektora rozhodujú špičkoví manažéri o jednotlivých službách verejného sektora rozhodujú štátni úradníci. Odvetvia verejného sektora sú čiernymi dierami do ktorých plynú nekontroľovateľné množstvá verejných financií, chýba tu dôsledná verejná kontrola na základe objektívnych kritérií organizačných foriem a spôsobu ich zabezpečenia.

1. Nové metódy riadenia verejného sektora

Procesom riadenia sa doposiaľ u nás nevenovala dostatočnú  pozornosť i keď je považované za rozhodujúci faktor efektívnosti verejnej správy. Do riadenia verejnej správy zatiaľ neprenikli manažérske metódy, ktoré sa v mnohých európskych štátoch začali úspešne uplatňovať:

1. Namiesto administratívneho riadenia sa začínajú zavádzať metódy hodnotenia efektívnosti rozhodnuté.
2. Namiesto vlastnenia majetku dochádza k riadeniu vlastníctva, pri všetkých službách sa zvažuje , ktorý subjekt môže garantovať potrebný štandard ale aj komerčnú životaschopnosť.
3. Namiesto jednotných administratívnych štruktúr sa vytvárajú optimálne štruktúry determinované rozsahom a štruktúrou úloh a potrebami občanov
4. Namiesto mocenskej nadradenosti byrokratov nad občanmi kvalitná a operatívna služba občanom

Cieľom je spokojnosť občana s poskytovanými službami úradníkov a volených predstaviteľov. Jedným z nástrojov  na  jeho dosiahnutie je prijatie kvalitného zákona o štátnej službe, ktorý vytvorí právne predpoklady na zabezpečenie spoľahlivého, odborného a politicky neutrálneho výkonu štátnej služby.

2. Nové mechanizmy kontroly

Realizácia decentralizovaného systému riadenia a rozhodovania si vyžiada zásadnú zmenu kontrolných mechanizmov vo verejnej správe. Cieľom je vytvorenie takého systému kontroly, ktorý postihne všetky procesy v rámci verejnej správy (štátnej správy aj samosprávy) a bude sa uskutočňovať na všetkých jej úrovniach: celoštátnej, regionálnej aj obecnej.

Štát v oblasti uplatňovania výkonnej moci bude pôsobiť  vo veciach celého územia. Bude zabezpečovať výkon štátnej kontroly (dozory, dohľady, inšpekcie, vytvárať nadrezortné a nezávislé kontrolné inštitúcie a koordinovať kontrolu súvisiacu a plnením podmienok vstupu do EU.

Na úrovni samosprávy vyšších územných celkov (VÚC) sa bude vykonávať vnútorná kontrolná činnosť vo vzťahu k vlastným orgánom a organizáciám (zriaďovanie kontrolných orgánov).

Vonkajšiu kontrolu vo veciach vlastných kompetencii bude vykonávať najvyšší kontrolný úrad (NKÚ) a v oblasti prenesených kompetencií Úrad vlády SR. Analogicky bude usporiadaná aj kontrola obecnej samosprávy.

Vonkajšia kontrola bude zameraná na:

1. dodržiavanie zákonov pri výkone kompetencii,
2. kontrolu využívania verejných financií,
3. kontrolu majetku štátu v správe samosprávy.

Základnými kritériami kontroly budú: zákonnosť, hospodárnosť, účelnosť a úspornosť.

Decentralizovaná verejná správa vytvára priaznivé predpoklady pre organizovanie verejnej kontroly. Okrem rozšírenia súboru  kompetencií, ktorých spravovaním sú poverené občanmi volené samosprávy, odstráňujú sa aj  informačné bariéry o činnostiach a hospodárení samospráv, začínajú sa formovať mechanizmy stabilnej spolupráce medzi lokálnymi a regionálnymi samosprávami, občanmi a ostatnými subjektami zainteresovanými na miestnom rozvoji.    

3. Informatizácia verejnej správy

Bariérou efektívneho riadenia ale aj kontroly verejnej správy je absencia komplexného prístupu k budovaniu štátneho informačného systému. V súčasnosti sú značné informačné bariéry medzi ústrednými orgánmi štátnej správy, ústrednými orgánmi , miestnou štátnou správou, samosprávou a občanmi. Záležitosťou centra by mala byť stratégia, metodika a uvádzanie informačného systému do života. Budovanie infraštruktúry pre nasadenie informačných technológií by malo byť vecou miestnych orgánov. Základná schéma štátneho informačného systému by mala pozostávať z nasledovných podsystémov: štátny rozpočet, štátna pokladnica, rozpočty samosprávy vyšších územných celkov, miestne rozpočty, daňová a colná správa, právne informácie, register obyvateľov, ekonomických subjektov a nehnuteľností, obchodný register organizácií a ďal. s väzbou na informačný systém sociálnej starostlivosti a na priemet informácii do priestoru celoplošným nasadením geografického informačného systému.

4. Dekoncentrácia štátnej správy

Dekoncentrácia správy, je súčasťou procesu racionalizácie verejnej správy ale zároveň aj prvým krokom k uskutočneniu decentralizácie. Koncentrácia moci a správy vecí verejných v rukách centrálnej správy je pozostatkom politického režimu do r. 1989.  Dekoncentráciou v dôsledku ktorej dochádza k delegovaniu originálnych kompetencií štátu na jeho územné články sa vytvárajú podmienky pre kvalitnejší výkon nezastupiteľných funkcií centra, k akým patria: strategická, legislatívna a metodická činnosť, obrana a bezpečnosť štátu, zahraničná politika, súdnictvo, spravodlivosť správa štátneho majetku, štátne evidencie. Delegovaním kompetencii na územné články štátnej správy sa odbremení centrum od činností operatívneho charakteru a bežnej agendy. To však predpokladá zvýšenie úrovne územnej koordinácie a metodického usmerňovania príslušných úsekov na krajskej a okresnej úrovni. Doposiaľ neboli riešené otázky štandardizácie vnútornej štruktúry ministerstiev a nie sú definované kritériá vzniku nových inštitúcií na ústrednej úrovni. Napriek dekoncentrácii výkonu centrálnej štátnej správy na krajskú a okresnú úroveň neprišlo k racionalizácii, naopak, počet jej zamestnancov rastie. Kým v r. 1993 pracovalo v ústredných orgánoch štátnej správy 4781 pracovníkov v r. 1995 sa ich počet zvýšil na 5692 a v r. 1999 predstavoval už 7416.

Dekoncentrácia štátnej správy bez súčasnej decentralizácie vyvolala veľkú finančnú a personálnu náročnosť orgánov územnej štátnej správy.

Štruktúra čerpania výdavkov ŠR z kapitoly

Krajské úrady

Zdroj: MF SR, Stratégia reformy verejnej správy v SR júl 1999

        Až 39 % nárastu tvoria mzdové výdavky, platy a ostatné osobné výdavky. Na druhej strane poklesli výdavky kapitálové a výdavky na tovary a služby.

        Za analýz rozpočtových výdavkov okresov vyplýva, že finančná a  personálna náročnosť malých okresov je niekoľkokrát vyššia ako u väčších okresov. Kým napr. výdavky na správu na 1 obyv. okresu  Martin (počet obyv. 97 800) predstavovali v r. 1997 569 Sk, v Banskej Štiavnici (počet obyv. 17 000) až 3810 Sk. K 31.12.1999 pracovalo na ôsmich krajských úradoch 2352 zamestnancov a na okresných úradoch 15 047 zamestnancov.

5. Decentralizácia verejnej správy

Decentralizácia má tri  rozmery:

1. Kompetenčný, súvisiaci s odovzdávaním podstatnej časti kompetencíí štátu          územnej samospráve  Štát si pritom ponecháva tie veci, ktoré patria do jeho   výlučnej kompetencie.

Odovzdanie zodpovednosti za správu verejných vecí zo štátu na samosprávu však podľa K. Daveyho neznamená abdikáciu zodpovednoti. Prenesenie hlavných kompetencií na samosprávu by mal sprevádzať vznik a rozvoj účinných systémov odborných inšpektorátov a výkonu auditu.

Decentralizačný proces v jednotlivých krajinách svojím rozsahom a formami realizácie je diferencovaný vychádza z podmienok (organizačných, právnych, finančných) a potrieb modernizácie verejnej správy. Napriek rozdielom vo všetkých krajinách je vymedzený komplex kompetencií, ktoré patria do výlučnej pôsobnosti štátu: obrana, bezpečnosť, zahraničná politika a ďal. (uvedenie v bode f). Rovnako jestvuje kategória kompetencií, ktoré zabezpečujú komplex elementárnych potrieb občanov (mestské osvetlenie, miestne komunikácie, zásobovanie, likvidácia odpadu, sociálna starostlivosť a i.), ktoré vo väčšine krajín sú výlučnými kompetenciami obcí. Problémovú kategóriu tvoria tzv. zmiešané statky (zdravotníctvo, školstvo, cesty, rozvody plynu, energie a ďal.) u ktorých nie je možné jednoznačne hovoriť o nevylučiteľnosti zo spotreby. Tieto sú spravidla zaradené do kategórie delených kompetencií medzi štát a samosprávu na základe predom vymedzených kritérií (prospešnosť pre občana, priestorová určenosť, výlučnosť nositeľa, efektívnosť a i.)

         Návrh optimálnej deľby kompetencií patrí medzi najzložitejšie koncepčné dokumenty reformy, nakoľko musí byť spracovaný v súčinnosti s návrhom organizačných štruktúr verejnej správy, fiškálnej decentralizácie, územného členenia pri súčasnom rešpektovaní štandardov riešenia v krajinách EU.

2.Politický -        Decentralizácia politickej moci v krajine patrí ku kardinálnym problémom reformy. V centralizovanom štáte vláda, ministerstvá a ostatné ústredné orgány usilujú zasahovať do všetkých oblastí života regiónov aj obcí buď priamo, alebo prostredníctvom svojich územných štruktúr (krajských a okresných úradov). Centralistické riadenie je nákladné, málo operatívne a neprehľadné. Jeho protiváhou je rozloženie rozhodovania o verejných veciach na tri piliere vládnutia : národnú vládu, "regionálne vlády" (samosprávy VÚC) a „lokálne vlády“ (samosprávy obcí).

národná vláda

                                    vládnutie

                                    v krajine

regionálne vlády                                 lokálne vlády

        Každý z uvedených pilierov vládne v súlade so zákonom vymedzenými kompetenciami vo vlastnom mene bez zasahovania vyšších autorít. O kvalite života sa rozhoduje najmä na tých úrovniach, ktoré sú najbližšie občanom (obecnej a regionálnej).

1. Fiškálny. Kvalita decentralizačného procesu  je podmienená jej adekvátnym finančným zabezpečením. Cieľom fiškálnej decentralizácie je dosiahnuť vysokú mieru územnej previazanosti medzi tvorbou a využívaním  finančných zrojov a zníženie miery finančnej závislosti územných samospráv na rozhodovaní fiškálneho centra.K posilneniu rozpočtov územných samospráv môže dôjsť jednak:

1. zvýšením daňových príjmov územnej samosprávy a to buď zvýšením objemu jestvujúcich príjmov, presunom daňových právomocí zo štátu na územnú samosprávu, alebo prirážkou k štátnej dani, alebo

1. zmenami transférov zo štátneho rozpočtu: zmenou systému prerozdeľovania podielových daní a dotáciami.

Súčasťou procesu fiškálnej decentralizácie je stabilizácia príjmov rozpočtov samospráv zo štátneho rozpočtu a uplatňovanie rôznych mechanizmov finančného vyrovnávania, ktorých úlohou je znížiť nerovnosti medzi daňovou základňou území a zabezpečiť určitý štandard služieb garantovaných ústavou.

6. Vytvorenie právneho rámca pre verejnú službu

        Jednou z čŕt modernej verejnej správy v európskych štátoch je právna úprava pomerov zamestnancov vo verejnom sektore. V podmienkach SR dlhodobo absentovala sústava zákonov, ktoré by definovali verejnú službu, vymedzili jej rozsah, opis pracovných činností, systém odmeňovania, kritériá a pravidlá výberu zamestnancov, proces profesionalizácie a ďal. aspekty jej efektívneho fungovania. Súčasťou reformy malo byť tiež prijatie zákona, ktorý by definoval verejnú službu a pracovnoprávne vzťahy zamestnancov pri jej vykonávaní k zamestnávateľom, vymedzil okruh zamestnávateľov, predpoklady pre jej výkon, systém odmeňovania, ako aj účasť zamestnancov v pracovnoprávnych vzťahoch.

7. Vzdelávanie vo verejnej správe

V porovnaní s krajinami EU nedisponuje SR systémom uceleného vzdelávania pracovníkov vo verejnej správe. Uznesením Vlády SR č.940/95 bola schválená koncepcia vzdelávania vo verejnej správe, ktorá však nezahŕňala pracovníkov samosprávy.

Do procesu vzdelávania vo verejnej správe vstupuje pomerne veľký počet vzdelávacích inštitúcií: univerzít, rezortných aj súkromných vzdelávacích inštitúcií, absentuje však ich cieľové zameranie, funkčná deľba obsahu a rozsahu výuky a celková koordinácia vzdelávacieho systému.

V súlade s pripravovanými zákonmi o verejnej službe je potrebné prijať ucelenú koncepciu vzdelávania pracovníkov verejnej správy, pričom by sa mali uplatňovať vedomostné štandardy EU.

Rozvoj systému vzdelávania a záujem o vzdelávanie je možné docieliť aj sústavou pobádacích nástrojov, ako:

1. uplatňovanie náročných kritérií výberu a hodnotenia pracovníkov verejnej správy
2. prijatím nástrojov stabilizácie kvalifikovaných pracovníkov
3. apolitizáciou profesionálnych pracovníkov verejnej správy

8. Územno-správne usporiadanie verejnej správy

     Predpokladané zmeny v územnosprávnom usporiadaní vychádzali z navrhovaných opatrení súvisiacich s rozvojom samosprávneho subsystému v systéme verejnej správy SR. Mali sa dotknúť najmä:

1. konsolidácie pomerov v rozdrobenej sídelnej štruktúre
2. konštituovania regionálnej samosprávy a
3. zmien v územnom usporiadaní, organizácii a kompetenciách územnej štátnej správy.

2. rozvoj samosprávneho pôsobenia obcí

Presun nových kompetencií či už originálnych alebo delegovaných naráža na barieru rozdrobenosti sídelnej štruktúry. Z celkového počtu 2881 obcí tvoria 2/3 obce s počtom do 1000 obyvateľov. Nebolo by účelné na tieto obce presúvať kompetencie, ktoré možno racionálne zabezpečovať len pre väčší počet obyvateľov (stredné školy, nemocnice,  niektoré  sociálne zariadenia a ďal.). Je preto nevyhnutné aby novú agendu zabezpečovali obce prostredníctvom spoločných obecných úradovní. Tieto môžu vzniknúť buď na báze dobrovoľnosti, alebo zo zákona, kedy by disponovali aj určitou právnou subjektivitou odvodenou od rozsahu zabezpečovaných kompetencií ako aj právom na disponovanie s podielovými daňami a dotáciami potrebnými na  výkon spoločných funkcií.

1. vytvorením samosprávy vyšších územných celkov

Nevyhnutnosť vytvorenia vyšších územných celkov, zodpovedajúcich za správu verejných vecí nadobecného významu je jednou z podmienok zvýšenia výkonnosti ekonomiky ako aj demokratizácie riadenia. Riešenie tohoto problému sa v koncepcii reformy spája aj s požiadavkou regionalizácie krajiny ako jednej z podmienok vstupu do európskych ekonomických a politických štruktúr. Regióny chápe Maastrichtská dohoda ako nevyhnutné články v štruktúre inštitúcií podieľajúcich sa na rozhodovacích procesoch a zároveň ako nástroj ochrany územnej identity proti rastúcej homogenizácii sveta. Ak má vyšší územný celok predstavovať aj rozhodujúci územný článok regionálnej politiky je potrebné pri jeho vymedzení rešpektovať také kritériá  regionalizácie, ako sú: homogennosť, nodalita, ekonomická a sociálna integrita územia, rozvinutosť a vzájomnú prepojenosť infraštruktúrnych systémov, urbanistická integrita, funkčnosť ale aj historická a kultúrno-etnická identita a ďal. Neformálny návod na vymedzenie regionálnej úrovne územnej samosprávy  a jej úlohy v systéme verejnej správy krajiny ponúka Európska charta regionálnej samosprávy  , v jej I. časti :“Regionálna samospráva označuje právo a schopnosť vyššieho územného celku s vlastnými orgánmi, administratívne umiestnenými medzi centrálnou vládou a samosprávnymi obcami, spravovať na vlastnú zodpovednosť a v prospech jej obyvateľov podstatnú časť záležitostí verejného záujmu, v zhode s princípmi subsidiarity“.

Návrh vyšších územných celkov podľa návrhu koncepcie

decentralizácie a modernizácie verejnej správy

Návrh vychádza zo štúdia vývoja prírodzených regiónov SR a ďalších sociálno ekonomických analýz regionálnych štruktúr v podmienkach Slovenska. Ponúka vytvorenie 12 regiónov  kompatibilných s NUTS 31), ktoré možno vhodne integrovať do štatistických jednotiek NUTS 2. Počtom obyvateľov a  územnou rozlohou by VÚC v SR boli kompatibilné s vyššími územnými celkami v ostatných európskych štátoch (priemerný počet obyvateľov VÚC – Dánsko 365 tis., Švédsko 358 tis, Nórsko 234 tis).

        Veľkosť a štruktúra VÚC boli  odvodené tiež od základných funkcií, ktoré by ich orgány mali plniť, ide o širokú škálu funkcií:

4. verejno-správnych a
5. programových

Vyšší územný celok -  možno potom definovať ako územnú jednotku  vymedzenú zákonom, disponujúcu právnou subjektivitou, relatívnou ekonomickou samostatnosťou a schopnosťou spravovať s vlastnými volenými orgánmi na vlastnú zodpovednosť a v prospech občanov podstatnú časť záležitostí verejného záujmu, vrátane hospodárskeho a sociálneho rozvoja.

        Na základe uznesenia Vlády SR č.230/2000 zo dňa 11.4.2000 sa v ďalšej etape príprav reformy zvažovali dva alternatívne návrhy usporiadania verejnej správy v SR.

                           Verejná správa v SR v r. 2002

2. Reformou miestnej štátnej správy. Návrh splnomocnenca vlády predpokladal, že v súlade s presunom veľkého rozsahu kompetencií zo štátu na územnú samosprávu, sa stratí zmysluplnosť ďalšieho pôsobenia okresných úradov v postavení prvostupňových orgánov všeobecnej všeobecnej štátnej správy a namiesto nich sa bude postupne kreovať funkčná štruktúra špecializovanej štátnej správy: úrady zdravotníctva, úrady štátneho hygienika, úrady štátneho veterinára, sociálne úrady, školské úrady, úrady  živnostenské, katastrálne, pozemková, lesné, pamiatkové, daňové, banské, požiarnej ochrany. Ich územné obvody by mali byť diferencované v závislosti od frekvencie agendy.

____________________________________________________________________( 1) NUTS – nomenklatúrne jednotky územnej štatistiky vymedzené v krajinách EU za účelom kompatibility  územných jednotiek verejnej správy v členských štátoch. Každá krajina , bez ohľadu na jej aktuálne územno-správne členenie sa rozdelí na uniformnú  viacstupňovú a hierarchicky usporiadanú sústavu územných jednotiek, ktorá pokryje celé územie krajiny. NUTS vyššieho radu zahŕňa jednotky nižšieho radu.

6.6  Realizácia reformy

V ďalšej časti textu  načrtneme chronologickú charakteristiku realizácie Koncepcie decentralizácie a modernizácie verejnej správy po r. 2000.

V priebehu  rokov 2000 a 2001 Vláda SR  riešila celý rad praktických problémov reformy. V jej uzneseniach dominovali najmä otázky spojené s vytvorením samosprávy VÚC, deľbou kompetencií vo verejnej správe, financovaním a majetkom územnej samosprávy, s problémami štátnej a verejnej služby.

Legislatívne prostredie nevyhnutné pre  začatie realizácie reformy.

Prijatím komplexu zákonov sa vytvorilo legislatívne prostredie pre vytvorenie základného rámca reformy, a reprezentujú ho predovšetkým nasledovné zákonné normy, prijaté v r. 2001:

1. Zákon č.302/2001 Z.z. zo 4.júla 2001 o samospráve vyšších územných celkov - vymedzil postavenie VÚC  systéme verejnej správy,  územia samosprávnych krajov a ich sídla( totožné s územnými obvodmi a sídlami 8 krajov), pôsobnosti, orgány, majetok a spôsob financovania, vzťahy k štátnym orgánom a iným fyzickým a právnickým osobám

2. Zákon č.303/2001 Z.z. zo 4.júla 2001 o voľbách do orgánov samosprávnych krajov, ktorý zakotvil väčšinový volebný systém s pomernou väčšinou.. pre voľby do zastupiteľstiev VÚC sa tvoria  v rámci kraja jednomandátové a viacmandátové volebné obvody,v ktorých sa volia poslanci úmerne k počtu obyvateľov,  pre voľbu predsedu jednomandátový volebný obvod.

3. Zákon č.416/2001 Z.z. z 20. sept. 2001 o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky.Podľa pôvodného zámeru  zoznam prenesených kompetencií mal tvoriť súčasť zákonov o obecnom zriadení a o samospráve VÚC. S ohľadom na rozdielny charakter prenesených kompetencii ( časť v režime originálnych kompetencií, časť v režime preneseného výkonu pôsobnosti), nerovnaký prístup ministerstiev k prechodu kompetencií a časové rozloženie prechodu do niekoľkých etáp vláda rozhodla predložiť NRSR osobitný zákon, ktorého prípadné novelizácie  nemusia mať vplyv na znenie predchádzajúcich zákonov. Zákon obsahuje aj interoretačné pravidlo pre rozlíšenie originálnych a prenesených pôsobností, v § 4 ods. 2 sa uvádza, že ak zákon pri úprave pôsobnosti neustanovuje že ide o prenesený výkon, potom ide o originálnu pôsobnosť.

4. Zákon 575/2001 Z.z. o organizácii ústrednej štátnej správy definuje spôsob činnosti vlády, ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy, ich poradných orgánov a zároveň vymedzuje ich pôsobnosti a vzťahy k orgánom štátnej správy, samosprávy a ďalším fyzickým a právnickým osobám.

5. Zákon č.446/2001 Z.z. z 3. okt.2001 o majetku vyšších územných celkov upravil majetkové postavenie VÚC ako samostatnej právnickej osoby, majetok VÚC a nakladanie s nim. Upravil tiež  lehoty prechodu majetku na VÚC zo štátu a zároveň stanovil zásadu, že na VÚC neprejdú neuhradené záväzky, ktoré sú po lehote splatnosti. Zakotvená bola aj povinnosť zachovať účelové určenie majetku, pokiaľ túto povinnosť nezruší príslušný orgán.

6. Zákon č.445/2001 Z.z. z 3.okt. 2001 o rozpočtových pravidlách, je novelou  Zákona NRSR č. 303/1995 Z.z. o rozpočtových pravidlách. Rozširuje sústavu verejných rozpočtov o rozpočty VÚC. Zriaďuje samostatnú rozpočtovú kapitolu štátneho rozpočtu pre súhrnný finančný vzťah k obciam a VÚC. Vymedzuje príjmy rozpočtov obcí a VÚC, zavádza inštitút vertikálneho finančného vyrovnávania, za jeho nástroj určuje decentralizačnú dotáciu  zo štátneho rozpočtu.

7. Ústavný zákon č. 135/2001 Z.z. , ktorým sa novelizujú niektoré články Ústavy SR prijatej pod č. 460/1992 Zb. V súlade s koncepciou reformy sa novelizovala najmä štvrtá hlava ústavy, upravujúca postavenie územnej samosprávy Ustanovila, že základom územnej samosprávy je obec a územnú samosprávu tvorí obec a VÚC. Vymedzila postavenie územnej samosprávy v systéme verejnej správy, práva, povinnosti a  orgány VÚC a obcí.

8. Zákon č. 453/2001 Z.z. ktorým sa novelizuje Zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení . Do novely sa premietli najmä  zmeny súvisiace s prechodom niektorých nových pôsobností na obce. Definovala sa základná úloha obce pri výkone samosprávy, ktorou je starostlivosť o všestranný rozvoj jej územia a o potreby obyvateľov. Upravili sa podmienky výkonu priamej demokracie. Spresnili sa ustanovenia o samostatnej pôsobnosti obcí a pôsobnosti v režime preneseného výkonu zo štátnej správy. Určili sa zásady vyhlasovania obcí za mestá a upravili podmienky pre rozdeľovanie obcí.Upravila sa tiež tretia časť – Spolupráca obcí, upresňujúca aj podmienky vytváranie spoločných obecných úradov a iných foriem združovania.

9. Zákon č. 447/2001 Z.z., ktorým sa mení  zákon SNR č. 138/1991 Zb. o majetku obcí, ktorý vymedzil rozsah a podmienky prechodu majetku z vlastníctva štátu do vlastníctva obcí, analogicky ako u VÚC.

10. Zákon č. 313/2001 Z.z. o verejnej službe,ktorým sa upravujú pracovnoprávne vzťahy pri vykonávaní verejnej služby k zamestnávateľom, ktorými sú ústredné orgány štátnej správy,  VÚC a obce, rozpočtové a príspevkové organizácie..

11. Zákon č. 503/2001 Z.z. o podpore regionálneho rozvoja , ktorý vymedzil pôsobnosť orgánov štátu,  VÚC a obcí pri podpore regionálneho rozvoja.

Okrem uvedených zákonov, sa uskutočnila novelizácia celého radu ďalších, súvisiacich s kontrolou, verejným obstarávaním, štátnou pomocou, o slobodnom prístupe k informáciám, ako aj zákonov o štátnej správe na tých úsekoch, z ktorých  prechádzali niektoré pôsobnosti na obce a VÚC: pozemné komunikácie, dráhy, cestná doprava, vodné hospodárstvo, civilná ochrana obyvateľstva, matriky, sociálna pomoc, územné plánovanie a stavebný poriadok, o ochrane prírody a krajiny, o sústave základných a stredných škôl, o štátnej správe v školstve a školskej samospráve, o školských zariadeniach, o telesnej kultúre o divadelnej činnosti, o múzeách a galériách a o ochrane predmetov múzejnej hodnoty a galerijnej hodnoty, o osvetovej činnosti, o knižniciach, o zdravotnej starostlivosti, o liekoch a zdravotníckych pomôckach.

Vznik a začiatky pôsobenia vyšších samosprávnych územných celkov.

Po prijatí a novelizácii sústavy nevyhnutných horeuvedených a ďalších    zákonov  sa legalizovali predpoklady pre pôsobenie regionálnej samosprávy.  

Zákon o samospráve  vyšších územných celkov v § 1(5) uvádza: Samosprávny kraj je právnická osoba, ktorá za podmienok ustanovených zákonom samostatne hospodári s vlastným majetkom a s vlastnými príjmami, zabezpečuje a chráni práva a záujmy svojích obyvateľov. V ďalšej časti, v § 4 v úvode sa uvádza:Samosprávny kraj pri výkone samosprávy sa stará o všestranný rozvoj svojho územia a potrieb svojích obyvateľov. Z uvedeného vyplýva, že koncipienti reformy, vláda ako aj tvorcovia príslušných zákonov si osvojili  funkčné chápanie regiónu.  Pri vymedzení funkcií samosprávneho regionu sa uplatnil vo vzťahu k funkciám obecnej samosprávy princíp subsidiarity, Boli mu zverené také pôsobnosti, ktoré nedokážu racionálne zabezpečovať obce, a kompetencie nadobecného charakteru.

V súlade s horeuvedenými zákonmi  a časovým harmonogramom reformy bol proces konštituovania VÚC a ich rozvoja pôsobností nasledovný

3. V novembri r. 2001. sa uskutočnili prvé voľby poslancov a predsedov VÚC.
4. 1.1.2002 vznikli úrady samosprávnych krajov
5. 1.1.2002 sa začal presun prvých pôsobností zo štátu na VÚC a to na úseku: regionálneho rozvoja, civilnej ochrany, cestovného ruchu a dráh
6. 1.4.2002 prešli na VÚC pôsobnosti na úseku cestnej dopravy, divadelnej činnosti, múzeí a galérií, osvetovej činnosti a knižníc
7. 1.7.2002 sa presunuli kompetencie na úseku školstva a školských zariadení, , telesnej kultúry a humánnej farmácie
8. 1.1.2003 prešli do pôsobnosti samosprávnych krajov činnosti na úsekoch: sociálnej pomoci, územného plánovania a stavebného poriadku a zdravotníctva
9. 1.1.2004 do pôsobnosti samosprávnych krajov prešiel úsek údržby a správy ciest I. a II. triedy

Presun kompetencií zo štátu na samosprávu bol  zložitý, čo možno dokumentovať aspoň niekoľkými systémovými problémami:

1. v priebehu rokov 2002 – 2004 sa uskutočnil prenos viac ako 400 kompetencií, a to buď v režime originálnych pôsobností, alebo v režime preneseného výkonu: Územná samospráva je v rámci preneseného výkonu pôsobnosti štátnej správy viazaná nielen ústavou a zákonmi, ale aj ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi. Zabezpečovanie týchto kompetencií riadi, financuje aj kontroluje vláda. Podľa Ústavy SR samospráva musí plniť prenesenú pôsobnosť štátnej správy len v prípade súčasného naplnenia dvoch podmienok: 1. úloha bola na samosprávu prenesená zákonom

             2 štát uhrádza náklady preneseného výkonu

   Pri prenesenom výkone pôsobností konajú samosprávy, ako orgány štátnej správy v mene štátu, preto volené zastupiteľstvo nemá dostatočný vplyv na ich výkon. Štát striktne diktuje podmienky zabezpečovania výkonu a samospráva nemá manévrovací priestor pre vlastnú iniciatívu.

2. prístup ministerstiev  k deleniu kompetencií medzi štát a samosprávu bol nekonzistentný, nedošlo k efektívnemu rozdeleniu politickej zodpovednosti za realizáciu úloh, čo vedie k neprehľadnosti pri zodpovednosti a rastu finančnej náročnosti pri ich zabezpečovaní.
3. vysoký podiel delených kompetencií, v súčinnosti s počiatočným centralistickým financovaním výrazne obmedzoval autonómne postavenie územných samospráv v rozhodovaní aj hospodárení.

Dopad reformy na samosprávu obcí.

Cieľom reformy verejnej správy v jej komunálnej rovine bolo predovšetkým racionálne posilnenie jej pôsobností , predovšetkým presunom niektorých nových pôsobností zo štátu na obce, v záujme priblíženia ich výkonu občanom. Tým by sa naplnilo aj ustanovenie Ústavy SR, podľa ktorého predstavuje obec základ územnej samosprávy.  V súlade s prijatým  časovým harmonogramom boli na obce presúvané pôsobnosti štátu nasledovne:

Od I.1.2002 prešli na obce pôsobnosti na úseku regionálneho rozvoja a cestovného ruchu, matričnej činnosti a osvedčovania listín a podpisov, ochrany prírody a vodného hospodárstva.Kompetencie na úseku regionálneho rozvoja a cestovného ruchu, napriek tomu že patria medzi originálne kompetencie samospráv neboli odovzdané protokolárnym spôsobom, neboli presunuté funkčné miesta, ani potrebné materiálne a finančné prostriedky. Kompetencie na úseku všeobecnej vnútornej správy: matričnej činnosti a osvedčovania listín prešli na obce ako originálne kompetencie, napriek tomu, že obce na ich prevzatie neboli  personálne, finančne a metodicky pripravené,nakoľko príslušný zákon bol publikovaný až 31.1.2002 .

Od 1.4. 2002 prešli na obce kompetencie na úseku kultúry , múzeí a galérií, ich zriaďovanie aj podpora formou účelových prostriedkov

Od 1.7.2002 sa uskutočnil rozsiahly presun kompetetencií na úsekoch: sociálnej pomoci, telesnej kultúry a školstva. V oblasti sociálnej pomoci  v pôvodnom                     návrhu na presun kompetencie na úseku zriaďovania zariadení pre dôchodcov a zariadení opatrovateľských služieb sa uvažovalo, že bude zabezpečovaná na úrovni VÚC, podľa poslaneckého návrhu tieto kompetencie prešli na obce. ZMOS s podporou MPSVaR predložil NRSR návrh na novelizáciu zákona, aby zriaďovateľské funkcie sociálnych zariadení prešli do kompetencií VÚC.Opatrovateľské služby patrili pôvodne medzi kompetencie delené medzi obce a VÚC, avšak od 1.1.2004 sú originálnou kompetenciou obce. Medzi najzložitejšie patria kompetencie na úseku školstva.V priebehu roku 2002 prešlo pod samosprávu obcí 3243 materských škôl, 2406 základných škôl a 197 základných umeleckých škôl. K všeobecným problémom financovania  prenesených kompetencií možno priradiť aj celý rad ďalších: oneskorená príprava a kvalita delimitačných protokolov, nevysporiadané majetkovo-právne vzťahy, existujúce prevádzkové dlhy, podhodnotená decentralizačná dotácia, nedôsledné rozdelenie zodpovednosti medzi štát a obce a ďal. K určitému zlepšeniu financovania došlo po zrušení regulácie decentralizačnej dotácie na jednotlivé štvrťroky a zavedenie normatívneho financovania škôl. V súvislosti s prípravou zákona o financovaní základných škôl, stredných škôl a školských zariadení došlo k upresneniu charakteru kompetencií zabezpečovaných obcami na úseku školstva. Základné školy a základné umelecké školy sú riadené v režime preneseného okruhu pôsobnosti, ich financovanie zabezpečuje štát prostredníctvom normatívov. Materské školy, školské jedálne, centrá voľného času a strediská služieb škole sú riadené v režime originálnych kompetencií, na ktoré štát len finančne prispieva.

Od 1.1.2003 prešli na obce kompetencie na úseku zdravotníctva: ide o zriaďovanie ambulancií, vrátane staníc lekárskych služieb prvej pomoci,ambulancií v zariadeniach sociálnych služieb, zriaďovanie špecializovaných zariadení ambulantnej starostlivosti, polikliník, nemocnic a nemocníc s poliklinikou I.typu, agentúr domácej ošetrovateľskej služby, a ďal. Zabezpečovanie kompetencií na tomto úseku sťažuje obciam zatiaľ neukončený proces transformácie zdravotníctva, predovšetkým proces premeny zdravotníckych zariadení z rozpočtových a príspevkových na neziskové organizácie a celková nepripravenosť presunu zodpovednosti zo štátu na obce. V rovnakom období prešli na obce aj kompetencie v stavebnom konaní, v režime prenesených kompetencií. Ich zabezpečovanie bolo zo strany štátu brzdené nedostatkami v presúvaní funkčných miest a absencia údajov o ich finančnom zabezpečení. Napriek uvedenému, práve prechod tejto  odborne náročnej kompetencie inicioval postupné vytváranie spoločných obecných úradov malých obcí.

Zabezpečovanie kompetencií  spoločnými obecnými úradmi (SOÚ)

Právne predpoklady pre zriadenie Spoločných obecných úradov boli vytvorené prijatím zákona o obecnom zriadení. K ich realizácii došlo až po r. 2001, po prijatí zákonov,súvisiacich s decentralizáciou verejnej správy,  ktoré výrazne rozšírili škálu kompetencií zabezpečovaných obcami, a to tak v režime originálnych kompetencií , ako aj v režime kompetencií s prenesenou pôsobnosťou.

Legislatívne prostredie SOÚ vytvárajú najmä nasledovné zákony:

a/ Zákon  SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení novelizovaný pod č. 445/2001 Z.z. a

b/ Zákon NR SR č. 416/2001 Z.z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a VÚC.

Zákon o obecnom zriadení umožňuje obciam  zriaďovať SOÚ na báze dobrovoľnosti (zmluvnej slobode), rovnocenného postavenia obcí bez ohľadu na veľkosť a vzájomnej výhodnosti za účelom:

a/ výkonu originálnych kompetencií, za účelom ich efektívnejšieho zabezpečovania ( napr. hospodárska správa základných škôl)

b/ zabezpečenie preneseného výkonu štátnej správy obcami, u ktorých financovanie a metodické riadenie zabezpečuje štát.

V zákone o obecnom zriadení sa tiež uvádza, že štát môže na obce preniesť niektoré úlohy, ak bude takto zabezpečovaný výkon efektívnejší a racionálnejší. Ak podľa zákona obec najmenej 6 mesiacov nevykonáva prenesenú kompetenciu, krajský úrad ju vyzve na nápravu a určí na to lehotu, ak obec ani po tomto termíne nekoná, je povinná uhradiť vykonané rozhodnutie zabezpečené orgánom štátnej správy . SOÚ vzniká na základe zmluvy, ktorá musí mať písomnú podobu a obsahuje: označenie účastníkov, vymedzenie predmetu zmluvy, vymedzenie času na ktorý sa uzatvára, práva a povinnosti účastníkov zmluvy, spôsob odstúpenia od zmluvy, určenie sídla SOÚ, počtu zamestnancov a spôsobu financovania, určenie starostu v postavení štatutára .

SOÚ  nieje právnickou osobou, jeho zriadením nedochádza k obmedzeniu práv zmluvných obcí. Nieje oprávnený vydávať, ale len pripravovať rozhodnutia, ktoré sú len právom obce.

Podrobnosti súvisiace so zriadovaním SOÚ v SR  sú obsiahnuté v Metodickom pokyne MV SR z apríla r. 2002. Z poznatkov  o zakladaní a pôsobení SOÚ  k 31.3.2004 vyplýva  že:

1. bolo zriadených 194 SOÚ , v ktorých bolo združených cca 75% z celkového počtu obcí
2. priemerný počet obcí združených v SOÚ je 3,7 obce ( od 2 obcí združených v Ivánke pri Dunaji po 84 obcí v združení Sveržov)
3. z navrhovaných 11 kompetencií, prevážna väčšina SOÚ zabezpečuje len 1 –3 pôsobnosti k výnimkám patria napr. SOÚ Myjava a Bánovce nad Bebravou, ktoré zabezpečujú 8 – 9 pôsobností).Všetky SOÚ zabezpečujú kompetencie na úseku stavebného konania, často je to jediná spoločne zabezpečovaná kompetencia.

Vytvorenie SOÚ  bolo jediným legalizovaným riešením  dilemy reformy verejnej správy na komunálnej úrovni, ktora vznikla v dôsledku rozsiahleho presunu kompetencií na obce ,pričom na Slovensku je vysoký podiel malých obcí do 1000 obyvateľov, ktoré nemajú dostatočné kapacity na ich zabezpečovanie.Inštitút SOÚ, napriek tomu , že bol zakotvený v zákone sa prakticky až do r. 2002 nevyužíval.Bezprostredným impulzom pre jeho uvedenie do života bol prenos frekventovanej a odborne náročnej kompetencie – stavebného konania.

Vytvorenie SOÚ na báze dobrovoľnosti  nemožno pokladať za systémové riešenie,ktoré by garantovalo zvýšenie kvality poskytovaných služieb a vytváralo predpoklady pre pokračovanie decentralizačného procesu . Problém atomizovanej sídelnej štruktúry nerieši a ako dokumentujú poznatky väčšiny krajín Európy, skôr iné formy konsolidácie  vytvárajú podmienky pre efektívne pôsobenie miestnej samosprávy v reformnom procese verejnej správy. Ako dokumentuje výskum uskutočnený Katedrou verejnej správy a regionálneho rozvoja na EU v Bratislave, z 202 anketovaných starostov a primátorov len 46%  pokladá SOÚ za vyhovujúcu formu sídelnej konsolidácie, 28% ho pokladá za prechodný inštitút, ktorý bude potrebné nahradiť inou stabilnou a efektívnou formou.

Reforma územnej štátnej správy.

V projekte decentralizácie verejnej správy na r. 2003 – 2006 sa formulujú dva hlavné hlavné ciele :

1. posilniť štát ako celok a posilniť pozíciu centrálnej vlády. Tento cieľ je možné dosiahnuť oddelením politických a výkonných funkcií ústredných orgánov  a presunom výkonov z centrálnej na miestnu úroveň. Vláda by mala prijímať zásadné strategické rozhodnutia a operatívne úlohy by mala prenechať územnej štátnej správe.
2. posilniť územnú samosprávu odovzdaním niektorých právomocí štátu do zodpovednosti územnej regionálnej a obecnej samospráve, nakoľko decentralizáciou preberajú tieto orgány aj zodpovednosť za hospodársky a sociálny rozvoj spravovaných území

Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy schválená vládou v r. 2000  odporúčala zrušiť jestvujúcu sieť integrovaných úradov územnej štátnej správy a po decentralizácii kompetencií na územnú samosprávu ich nahradiť výlučne sieťou úradov špecializovanej štátnej správy, podriadených príslušnému orgánu štátnej správy. Medzi hlavné nedostatky  jestvujúcej organizácie  sa radili:

1. relatívna oddelenosť zodpovednosti ústredných orgánov za odborné riadenie, hospodárske riadenie a riadenie finančných procesov a personálne riadenie
2. vysoké nároky na súčinnosť ústredných orgánov štátnej správy a krajských úradov pri príprave a realizácii rozpočtového procesu,
3. nieje komplexná zpdpovednosť za činnosť integrovaných úradov, nakoľko je táto rozdelená medzi viaceré ústredné orgány
4. vysoká finančná a personálna náročnosť okresných úradov, ktoré boli budované na princípe rovnakej pôsobnosti všetkých úsekov, bez ohľadu na ich rozdielnu frekventovanosť v jednotlivých okresoch,
5. nejednotné odvetvovo-riadiace pôsovenie ústredných orgánov a ďal.

Usporiadanie verejnej správy v rokoch 1996-2003

Štátna správa        Územná samospráva

Krajská samospráva

Obce - 2883

Pracoviská - 41

Úrady

Zdroj: materiál „Verejná správa na Slovensku“ – V. Nižňanský, www.civil.gov.sk

.

Dôvody dezintegrácie územnej štátnej správy:

1. decentralizácia mnohých kompetencií na samosprávu a vznik VÚC umožňuje lokalizovať niektoré výlučné kompetencie štátu na úroveň krajov
2. odstránenie rozdelenia odborného, personálneho a finančného riadenia
3. odstránenie zložitých vzťahov medzi ústrednými orgánmi štátnej správy pri riadení územnej štátnej správy
4. zvýšenie prehľadnosti finančných tokov zrušením rozpočtových kapitol krajov a presunutím prostriedkov na zabezpečovanie výkonov v orgánoch územnej štátnej správy a prenesených výkonov štátu na samosprávu do kapitoly príslušného ústredného orgánu
5. prepojenie politickej a vecnej zodpovednosti za kvalitu poskytovaných služieb
6. flexibilnosť organizácie siete pracovísk v jednotlivých krajoch
7. zjednodušenie personálnej agendy  možnosťou zriadiť jediný služobný úrad špecializovanej štátnej správy príslušného ústredného orgánu
8. zefektívnenie metodického riadenia a vzdelávania
9. možnosť budovanie databáz štátneho informačného systému

Vláda prijala záväzok zoštíhlenia administratívy zrušením okresných úradov.

    V návrhu nového usporiadania územnej štátnej správy predloženého Ministerstvom

vnútra SR  sa uvádza, že od 1.1.2004 by mali  namiesto orgánov všeobecnej integrovanej štátnej správy ( Krajské úrady a Okresné úrady)  pôsobiť len úrady špecializovanej štátnej správy.

Orgány všeobecnej štátnej správy sú budované na viacodvetvovom princípe, t.j. na princípe integrovania odvetvových úsekov štátnej správy v pôsobnosti jednotlivých ministerstiev do jedného územného orgánu štátnej správy.Odborné riadenie úsekov prislúcha jednotlivým ministerstvám, personálne a finančné riadenie všetkých úsekov prislúch ministerstvu vnútra.

Orgány špecializovanej štátnej správy zabezpečujú úlohy jedného ministerstva, ktoré zabezpečuje tak odborné, ako aj personálne a finančné riadenie špecializovanej štátnej správy v územiach. Kým orgány všeobecnej štátnej správy pôsobia  vo veľkostne kompatibilných územných jednotkách, orgány špecializovanej štátnej správy môžu tvoriť diferencované siete v závislosti od charakteru zabezpečovanej agendy. V prípade potreby si môžu vytvárať stále, alebo dočasné detašované pracoviská.

V návrhu sú uvedené aj princípy organizácie špecializovanej územnej štátnej správy, ide najmä o nasledovné:

1. princíp transparentnosti, podľa ktorého by mal občan ľahko zistiť, ktorý orgán mu poskytne požadovanú službu a kde je jeho sídlo
2. princíp dvojstupňovosti , v súlade s európskymi právnymi poriadkami  by o veciah mali rozhodovať dva stupne štátnej správy
3. princíp subsidiarity,prvostupňové rozhodovanie by mal vykonávať orgán, ktorý je najbližšie občanovi,spravidla prvostupňový orgán
4. princíp dostupnosti,sleduje v rámci racionality zabezpešiť dobrú dostupnosť služby pre občana
5. princíp efektívnosti  sleduje rast kvality poskytovania služieb pri súčasnom znižovaní nákladov na ich výkon a to sústreďovaním niektorých služieb v spoločnom úrade, budovaním informačných systémov a pod.

Návrh novej organizácie štátnej správy vniesol do jej štruktúry nasledovné zmeny, ktoré sa uviedli do života k 1.1.2004:

1. ukončila sa pôsobnosť orgánov všeobecnej územnej štátnej správy
2. krajské úrady pôsobia ďalej, ale ako úrady špecializovanej správy riadené MV SR
3. sieť okresných úradov, ako prvostupňových orgánov štátnej správy bola zrušená a namiesto nich začali pôsobiť obvodné úrady, ako špecializovaná sieť MV SR na I. stupni
4. vznikla asymetrická sieť ďalších úradov špecializovanej štátnej správy, riadená jednotlivými ministerstvami
5. hoci sa okresné úrady rušia, okresy ako územné jednotky sa nemenia
6. vedúcich úradov na návrh príslušných ministrov menuje vláda, ide o politické nominácie.

Usporiadanie verejnej správy od 1.1.2004

Štátna správa        Územná samospráva

Krajská samospráva

Obce

Obvodné úrady špecializovanej štátnej správy

Stále a dočasné pracoviská v odôvodnených prípadoch

Zdroj: materiál „Verejná správa na Slovensku“ – V. Nižňanský, www.civil.gov.sk

Usporiadanie špecializovanej štátnej správy v SR od 1.1.2004

Ministerstvo vnútra

Ministerstvo školstva

Ministerstvo pôdohospodárst.

Ministerstvo dopravy,pôst a komununikácii

Ministerstvo práce,sociálnych vecí a rodiny

Ministerstvo životného  prostredia

Ministerstvo zdravotníctva

Krajskú úrad pre dopravu (8)

Obvodný úrad pre dopravu (46)

Krajská veterinárna a potravinárska správa (8)

Krajský pozemkový fond (8)

Krajská lesný úrad (8)

Regionálna veterinárna a potravinárska správa (40)

Obvodný pozemkový fond (44)

Krajská lesný úrad (40)

Regionálna veterinárna a potravinárska správa (40)

Obvodný pozemkový fond (44)

Obvodný lesný úrad (40)

Inšpektoráty (8)

Úrad práce, sociálnych vecí a rodiny (46)

Krajský úrad životného prostredia (8)

Obvodný úrad životného prostredia (46)

Inšpektoráty (4)

Krajský školský úrad (8)

Školské inšpekčné centrá (8)

Úrad pre verejné zdravotníctvo (1)

Regionálny úrad verejného zdravotníctva (36)

Obvodný úrad pre dopravu (46)

Krajský úrad (8)

Krajské riaditeľstvo PZ (8)

Krajské riaditeľstvo HaZZ (8)

Obvodný úrad (50)

Okresné riaditeľstvo PZ (41)

Okresné riaditeľstvo HaZZ (51)

Územná vojenská správa (8)

Ministerstvo obrany

Správa katastra (79)

Katastrálny úrad (8)

Úrad geodézie, kartografie a katastra

Inšpektoráty (5)

Krajský stavebný úrad (8)

Ministerstvo výstavby  a region. rozvoja

Obvodný banský úrad (5)

Inšpektoráty (8)

Ministerstvo hospodárstva

Krajský pamiatkový úrad

Ministerstvo kultúry

Daňový úrad (101)

Colný úrad (15)

Ministerstvo financií

Nová organizácia štátnej správy je upravená nasledovnými zákonmi:                        

1.Zákon NR SR č. 515/2003  Z.z.o krajských úradoch a obvodných úradoch

2 Zákon NR SR č. 319/2002 Z.z. o obrane SR        

3. Zákon NR SR č. 757/2004 Z.z. o súdoch a zmene a doplnení niektorých zákonov
4. Zákon NR SR č. 652/2004 Z.z. o orgánoch štátnej správy v colníctve
5. Zákon NR SR č. 150/2001 Z.z. o daňových orgánoch
6. Zákon NR SR č. 525/2003 Z.z. o štátnej správe starostlivosti o životné prostredie
7. Zákon NR SR č. 596/2003 Z.z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve
8. Zákon NR SR č. 272/2004 Z.z. o ochrane zdravia ľudí
9. Zákon NR SR č. 453/2003 Z.z. o orgánoch štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb v zamestnanosti
10. Zákon NR SR č.49/2002 o ochrane pamiatkového fondu
11. Zákon NR SR č. 608/2003 Z.z. o štátnej správe pre územné plánovanie a stavebný poriadok
12. Zákon NR SR č. 534/2003 Z.z. o organizácii štátnej správy na úseku cestnej dopravy a pozemných komunikácií a ďal.

Fiškálna decentralizácia

Kvalita procesu decentralizácie verejnej správy bola významne podmienená jej finančným zabezpečením. Koncepcia decentralizácie predpokladala vysokú mieru územnej previazanosti medzi tvorbou a využívaním finančných zdrojov

V priebehu rokov 2002-2004 presunul štát na územnú samosprávu viac ako 400 kompetencií v režime originálnych pôsobností, alebo v režime prenesenej pôsobnosti štátnej správy.

Hlavné zdroje príjmov územných samospráv boli definované v Zákone NR SR 4.445/2001 Z.z. o rozpočtových pravidlách. Originálne kompetencie mala samospráva financovať z vlasných zdrojov a úlohy v prenesenom výkone pôsobnosti mali byť financované účelovou decentralizačnou dotáciou zo štátneho rozpočtu. Napriek tomu, že išlo o systém na prechodnú dobu po uskutočnenie fiškálnej decentralizácie,znamenal brzdenie celého decentralizačného procesu. Z pohľadu samospráv nezladenosť kompetenčnej s fiškálnou decentralizáciou :

1. Prehlbovala závislosť samospráv na centrálnej vláde,
2. Nemotivovala k efektívnemu využívaniu vlastného potenciálu
3. Znižovala pocit zodpovednosti za verejné výdavky.

Osobitne problematické bolo  v uvedenom období financovanie samospráv VÚC, ktoré možno stručne charakterizovať nasledovne: nedostatočné, neprehľadné a zložito financované prenesené kompetencie, v niektorých prípadoch prenesené kompetencie bez financií, oneskorené financovanie prenesených činností, absencia vlastných finančných zdrojov a primeraného majetku, absencia normatívov na jednotku prenesenej kompetencie , povinnosť zachovať účelové určenie majetku a ďal.

Samospráva VÚC aj obcí sa  naviac musela vysporiadať s existenciou vysokého modernizačného dlhu, najmä v zariadeniach školstva, zdravotníctva, kultúry, sociálnej oblasti a cestnej siete.

Fiškálna decentralizácia sa uskutočnila až k 1.1.2005. Reforma má dve roviny: prvú z nich predstavuje vyčlenenie celkového objemu prostriedkov, ktoré prestanú byť príjmami štátneho rozpočtu a stanú sa príjmami samospráv. Druhou rovinou je určenie spôsobu rozdelenia týchto prostriedkov do rozpočtov samospráv.Legislatívne prostredie fiškálnej decentralizácie tvoria štyri právne normy:

1. Zákon NR SR č. 582/2004 Z.z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady
2. Zákon NR SR. č. 564/2004 Z.z. o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve
3. Zákon NR SR č. 583/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých zákonov
4. nariadenie Vlády SR č. 668/2004 Z.z. o rozdeľovaní a poukazovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve.

Schválenou fiškálnou decentralizáciou sa začal riešiť problém finančnej autonómnosti obcí a VÚC.

Predmetom fiškálnej decentralizácie sú len originálne kompetencie na ktoré

bolo vyčlenených v r 2004  32 779,0 mil Sk.  

Rozhodujúcim  príjmov rozpočtov obcí sú miestne dane: daň z nehnuteľností a miestne poplatky a podielová daň z výnosu  dane z príjmov fyzických osôb, ktorá sa delí medzi obce a VÚC v pomere 70,3 % ku 23,5% a zvyšok je rezervou štátu. VÚC okrem uvedeného podielu na výnose z dane z príjmov fyzických osôb je príjemcom dane z motorových vozidiel.

Prenesené kompetencie sú financované z rozpočtových kapitol jednotlivých ministerstiev.

                               Literatúra:

1. Hamalová, M.:        Reforma verejnej správy v SR, zborník z konferencie Regionálny rozvoj a regionálna politika – impulzy a trendy nov.1999, EU Bratislava
2. Hamalová, M.:        Kritériá a rámcový návrh deľby kompetencií medzi štátnu správu a samosprávu

Deľba kompetencii a modely usporiadania verejnej správy. Odborné štúdie spracované v rámci projektu Phare Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy 1999 Bratislava        

3. Fournier, J.H.:        Správa vecí verejných a európska integrácia. Publikácia:Príprava verejnej správy pre európsky administratívny priestor – preklad Sigma texty č.23, EU Bratislava
4. Verheijen, T.:        Ciele, štruktúra a metodológia štúdie, publ. Reforma verejnej správy, porovnanie skúseností východu a západu NISPAcee 1997 Bratislava
5. Návrh stratégie reformy verejnej správy prijatej uzn. Vlády SR č.695/1999
6. Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy, schválená uzn. Vlády SR č.230/2000
7. Charta európskeho regionálneho plánovania, Rada Európy 1983
8. Návrh európskej charty regionálnej samosprávy
9. Analýza modelov miestnej správy vo vybraných krajinách sveta, Kanadský urbanistický inštitút, materiál pre Vládu SR apríl 1999