Návrat na detail prednášky / Stiahnuť prednášku / Univerzita Pavla Jozefa Šafárika / Právnická Fakulta / Pramene práva

Referendum (de5ce0758d0708c96c2e2f93f8c09cb3.doc)

Referendum

Priama demokracia zakladá možnosť priameho podielu občanov na rozhodovaní štátu alebo možnosť priameho rozhodovania. Idea rozhodovania ľudom vo všetkých podstatných veciach verejného záujmu je v modernom štáte nerealizovateľná. Priamu demokraciu preto nemožno chápať ako ucelený systém, ale ako jednotlivé opatrenia – prvky začlenené do rozhodovacieho mechanizmu reprezentatívnej demokracie. Priama demokracia je spätá predovšetkým s pojmom referendum.1

Referendom sa rozumie rozhodovanie obyvateľstva o zákonoch (tzv. zákonodarné referendum) alebo o iných opatreniach verejnej moci, formou obdobnou ako pri voľbách poslancov. Pri zákonodarnom referende občania rozhodujú o predlohe zákona systémom „áno – nie“ a stávajú sa tak priamymi zákonodarcami.2  

J. Grospič poukazuje na to, že referendum je spojené s prijatím zákona priamym hlasovaním voličov, a preto ho možno považovať za  najvýznamnejšiu formu priamej demokracie, pretože ním možno realizovať časť moci zákonodarnej. Je však veľmi problematické, či čistou formou priamej demokracie je taká inštitucionalizácia referenda, keď predmet referenda, jeho vyhlasovanie a konanie je závislé na rozhodnutí orgánov moci zákonodarnej či výkonnej. Skutočnou formou  priamej demokracie je podľa jeho názoru iba referendum, ktoré sa môže konať z ľudovej iniciatívy, t.j. na základe kvalifikovaného návrhu voličov ako záväzný zákonodarný návrh, o ktorom rozhodne ľudové hlasovanie, teda keď ako návrh tak rozhodovanie o ňom je v rukách voličov.3

Definícia tvorby práva podaná prof. Prusákom, ako jedna z mala počíta aj s tvorbou práva prostredníctvom referenda a definuje proces tvorby práva v podmienkach moderného štátu v rámci kontinentálneho právneho systému. Charakterizuje ho  ako „ústavou a zákonmi upravený postup štátnych orgánov a orgánov územnej samosprávy, ako aj postup pri konaní celoštátneho alebo miestneho hlasovania (referende), ktorého cieľom je vznik, zmena (novelizácia) a zánik normatívnych právnych aktov, alebo ich časti, obsahujúcich právne normy s univerzálnou alebo lokálnou pôsobnosťou.4

Priamu účasť občanov (voličov)na tvorbe práva u nás upravuje Ústava Slovenskej republiky a zákony5, z ktorých vyplýva, že referendum sa realizuje ako proces skladajúci sa z viacerých samostatných, ale úzko prepojených štádií. Ide najmä o tieto štádia:

1. podanie návrhu na vyhlásenie referenda (referendálna iniciatíva)°;
2. hlasovanie voličov o otázke, ktorá tvorí predmet referenda;
3. vyhlásenie výsledkov referenda.

Podľa čl. 95 ods. 1 ústavy referendum vyhlasuje prezident Slovenskej republiky, ak o to petíciou požiada aspoň 350 000 občanov, alebo ak sa na tom uznesenie Národná rada Slovenskej republiky…..

V čl. 93 ústavy je zakotvené obligatórne a fakultatívne referendum. Vyhlásenie referenda prezidentom tak ako je upravené v čl. 93 ústavy sa týka iba fakultatívneho referenda. Obligatórne referendum je zároveň aj ratifikačným referendom, lebo ním sa potvrdzuje ústavný zákon o vstupe nášho štátu do štátneho zväzku s inými štátmi, alebo o vystúpení z tohoto zväzku. Prezident SR nemôže vyhlásiť referendum z vlastnej iniciatívy, a preto v prípade obligatórneho referenda povinnosť prezidenta vyhlásiť referendum vyplýva priamo z ústavy (ex constitutione). Výsledok obligatórneho referenda môže vyvolať dvojaký následok. Ak o ústavom zákone kladne rozhodne nadpolovičná väčšina účastníkov referenda, tak vyhlásením výsledkov referenda v Zbierke zákonov Slovenskej republiky ústavný zákon nadobudne účinnosť. V prípade, ak ústavný zákon nebude schválený nadpolovičnou väčšinou účastníkov referenda, výsledky referenda výsledok referenda by mal mať za následok derogáciu platného ústavného zákona.

Pre úplnosť sa žiada uviesť, že platná ústava neobsahuje právnu úpravu povinnosti prezidenta vyhlásiť obligatórne referendum. Taktiež postrádame právnu úpravu, z ktorej by jednoznačne vyplývalo, aké následky má výsledok obligatórneho referenda. Vyššie uvedené možno hodnotiť iba ako doktrinálny výklad daného problému.

Ústava SR v súvislosti s úpravou fakultatívneho referenda pripúšťa ľudovú iniciatívu v tom zmysle, že občania majú možnosť iniciovať referendum o dôležitých otázkach verejného záujmu. Z dôležitých otázok verejného záujmu, ktoré môžu byť predmetom referenda sú vylúčené základné práva a slobody, dane, odvody a štátny rozpočet. V ústave nie je rozlíšené, či ide o vec, o ktorej už napr. rozhodla Národná rada SR alebo vláda SR, alebo či ide o opatrenie, ktoré štátny orgán neprijal, prípadne je proti prijatiu  i proti jeho posúdeniu v referende.6

V prípade iniciovania referenda petíciou občanov prezident má právo odmietnuť vyhlásenie referenda, ak pri skúmaní petície smerujúcej k vyhláseniu referenda zistil, že táto svojím obsahom nezodpovedá ústave (čl. 93) a ustanovenia § 1 ods. 4 zákona č. 85/1990 Zb. o petičnom práve. Teda prezident je oprávnený preskúmavať okrem ústavnosti resp. zákonnosti obsahu petície a jej formálnych náležitosti aj  jednoznačnosť formulácie navrhovaných otázok, resp. či v občanmi požadovanom referende ide o dôležitú otázku verejného záujmu. Posledná novelizácia ústavy zakotvila právo prezidenta  pred vyhlásením referenda  obrátiť sa na ústavný súd, aby rozhodol, či predmet referenda, ktoré sa má vyhlásiť na základe petície občanov alebo uznesenia Národnej rady SR je v súlade s ústavou alebo ústavným zákonom.

Po preskúmaní ústavnosti a zákonnosti návrhov na vyhlásenie referenda prezident má právo a povinnosť vyhlásiť referendum7 a preto vydáva rozhodnutie o vyhlásení referenda, ktoré je podľa § 1 ods. 2 písm. b) zákona o Zbierke zákonov Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov uverejnené v Zbierke zákonov.

V rozhodnutí prezidenta sa uvádza:

1. na návrh koho sa referendum vyhlasuje a deň prijatia petície občanov alebo uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky,
2. aká otázka, alebo aké otázky sa občanom predkladajú na rozhodnutie,
3. deň, prípadne dni konania referenda,
4. lehota na vytvorenie orgánov na referendum a na ich prvé zasadnutie,
5. deň vyhlásenia referenda.

Podľa čl. 95 ústavy prezident má právo a povinnosť  vyhlásiť referendum. Až na základe tohto rozhodnutia možno realizovať ďalšie ustanovenia zákona o spôsobe vykonania referenda. Naviac otázka resp. otázky, ktoré majú byť predmetom referenda, mali v návrhu na vyhlásenie referenda ( v uznesení Národnej rady Slovenskej republiky alebo petícii občanov) charakter návrhu, ktorý prezident nemôže meniť (zužovať alebo rozširovať), ale po uverejnení v Zbierke zákonov v rozhodnutí prezidenta nadobúdajú všeobecnú záväznosť. Pokiaľ ide o vyhlásené referendum, to zaväzuje nielen prezidenta, ale aj iné orgány verejnej moci, ktoré zabezpečujú jeho realizáciu a taktiež občanov, ktorí majú právo hlasovať v referende. Ústava neumožňuje, aby vyhlásené referendum sa zrušilo skôr, ako budú vyhlásené výsledky referenda.8

Vzhľadom na obsah rozhodnutia prezidenta o vyhlásení referenda  a na to, že toto rozhodnutie je adresované neobmedzenému počtu subjektov, tzn. zakladá univerzálnu povinnosť všetkých subjektov práva, ktorým je adresované zdržať sa akéhokoľvek konania, ktoré by bolo s ním v rozpore možno konštatovať, že má normatívny charakter a malo by byť zaradené medzi pramene práva.

Prusák, J. poukazuje na to, že z hľadiska ďalšieho ústavného vývoja Slovenskej republiky sú dôležité aj tie rozhodnutia prezidenta republiky, ktorými odmietol vyhlásiť referendum na základe petície občanov prípadne uznesenia národnej rady, ak takýto návrh nie je v súlade s čl. 93 ústavy, so zákonom o petičnom práve alebo nemá predpísané náležitosti. 9

Pri analýze právnych predpisov upravujúcich vyhlásenie referenda prezidentom zisťujeme terminologickú nejednotnosť, pretože zákon o Zbierke zákonov Slovenskej republiky pomenúva právny akt  prostredníctvom ktorého prezident vyhlasuje referendum „rozhodnutie prezidenta  o vyhlásení referenda“ ( § 1 ods. 2 zákona). Z tejto právnej úpravy nevyplýva možnosť, aby rozhodnutie prezidenta o vyhlásení referenda bolo v zbierke zákonov uverejnené oznámením o jeho vydaní, resp. aby bolo možné referendum vyhlásiť formou oznámenia. Napriek tomu z ustanovení § 2 ods. 1 zákona  o spôsobe vykonania referenda vyplýva, že referendum sa vyhlasuje oznámením v Zbierke zákonov. V odseku 2 tohoto istého ustanovenia je upravený nie obsah rozhodnutia prezidenta o vyhlásení referenda, ale obsah oznámenia o vyhlásení referenda.  V Zbierke zákonov Slovenskej republiky bolo doteraz uverejňované Rozhodnutie prezidenta o vyhlásení referenda, preto de lege ferenda by malo byť novelizované ustanovenie § 2 zákona o vykonaní referenda a to v súlade s čl. 95 ods. 1 ústavy a § 1 ods. 2 písm. b) zákona o Zbierke zákonov.

Pri výklade čl. 93 ods. 2 ústavy nastávajú problémy, ktoré sa týkajú hlavne druhu referenda, ktoré ústavodarca zakotvil, ale živo diskutovaným je aj problém, čo možno považovať  za  „iné dôležité otázky verejného záujmu.“ Možno súhlasiť s názorom I. Kanárika1O, že vychádzajúc z ustanovenia čl. 95 ústavy, ak sú oprávnenými subjektami na podanie návrhu na vyhlásenie referenda Národná rada SR a občania prostredníctvom petície, tak zároveň sú oprávnení aj na posúdenie otázky, ktorá tvorí predmet referenda.

Zmyslom referenda je umožniť priamo občanom rozhodnúť o otázkach, ktoré sú jeho predmetom a ktoré by zaiste mohli patriť aj do právomoci zákonodarného orgánu. Ústavodarca nemal zámer taxatívne vymedziť predmet referenda, preto využil ďalšie riešenie a to  vymedzenie predmetu referenda relatívne neurčito, čím  poskytol priestor pre uváženie iniciátorovi referenda. Predmet referenda určuje subjekt, ktorý má oprávnenie referendum vyvolať (iniciovať), ale stále len v medziach a hraniciach možnej ústavnej, resp. zákonnej prípustnosti. V našom referendálnom vývoji hádam najväčšiu diskusiu vyvolal návrh na zmenu ústavy referendom.  

Z hľadiska štruktúry a systematiky ústavy zakotvuje základný zákon celoštátne referendum v piatej hlave venovanej zákonodarnej moci. Táto hlava sa člení na dva oddiely. Prvý oddiel pod názvom „Národná rada Slovenskej republiky“ upravuje postavenie a právomoci parlamentu. Druhý oddiel pod názvom „Referendum“ upravuje otázky súvisiace s navrhovaním, konaním a účinkami referenda. Integrácia právnej úpravy postavenia a úloh parlamentu a referenda v rámci jednej hlavy ústavy vychádza konzekventne z čl. 2 ods. 1 ústavy, ktorý ustanovuje, že štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo. Z vyššie uvedeného vyplýva, že  ústavodarca dal na rovnakú úroveň tvorbu práva prostredníctvom zákonodarného orgánu a prostredníctvom referenda. Je pravdou, že prílišné preceňovanie referenda neprináša očakávané výsledky, ale na druhej strane  nie je dôvodom na jeho nihilizáciu.  Ak má byť tento inštitút skutočne užitočný, je potrebné vytvoriť vhodné podmienky na jeho realizáciu. Jeho rola ako doplňujúceho prvku zastupiteľskej demokracie je nezastupiteľná.

Ústavný súd Slovenskej republiky svojim rozhodnutím sp. zn. II. ÚS 31/97 namiesto toho, aby výkladom čl. 72 a čl. 93 ods. 2 vniesol jednoznačnosť do nášho právneho poriadku ohľadne predmetu referenda, tak sa dopracoval k záveru, ktorý je inkoherentný. Z výroku citovaného rozhodnutia vyplýva, že „zákonodarná moc v Slovenskej republike je upravená dvojakým spôsobom. Táto moc patrí nielen Národnej rade Slovenskej republiky, ale aj priamo občanom. Ústava Slovenskej republiky neobsahuje zákaz, aby predmetom referenda podľa čl. 93 ods. 2 ústavy bola otázka o zmene ústavy alebo jej časti.“ Naopak z odôvodnenia rozhodnutia sa dozvieme, že občania by mali odpovedať na otázku „áno“ alebo „nie“ a následne by Národná rada Slovenskej republiky mala za povinnosť prijať príslušný ústavný zákon na zmenu ústavy. Toto rozporné rozhodnutie vyvolalo a vyvoláva množstvo ohlasov.  

Ústavný súd rozhodol, že aj keď referendom nemožno priamo meniť ústavu (ale aj ústavné zákony a obyčajné zákony), má takéto rozhodnutie občanov v referende ústavnú relevanciu. Teda prijatie návrhu v referende má ústavnú relevanciu v tom zmysle, že ním občania zúčastnení na hlasovaní udelia parlamentu príkaz, aby v súlade s návrhom prijatým referendom zmenil časť ústavy, ktorá bola predmetom referenda.

Podľa základných poznatkov  teórie práva je ústavná relevancia takisto ako iné právne relevantné konania relevantné z hľadiska právnych dôsledkov, ktoré nastupujú v dôsledku ich existencie. Ak nejaké konanie z právneho hľadiska je relevantné  znamená to, že takéto konanie a jeho výsledok sa považujú za právnu skutočnosť, čiže za fakt, ktorý vyvoláva vznik, zmenu a zánik právnych vzťahov, vznik, zmenu a zánik práv a povinností príslušných subjektov práva.11 Na základe rozhodnutia ústavného súdu by občania neboli bezprostrednými tvorcami práva, ba dokonca ani subjektami, ktorým na základe výsledkov hlasovania vzniká právo „zákonodarnej  iniciatívy“, pretože výsledok hlasovania by bol len podnetom na vypracovanie návrhu zmeny ústavy alebo iného právneho predpisu pre subjekty, ktoré sú nositeľmi zákonodarnej iniciatívy. Rovnako aj  schválenie zmeny ústavy resp. ústavného zákona či obyčajného zákona by bolo závislé od schválenia  (prípadne neschválenia) návrhu parlamentom. Je potrebné uviesť, že ústavný súd sa k takému rozhodnutiu dopracoval kvôli tomu, že ako príloha rozhodnutia prezidenta o vyhlásení referenda bol vypracovaný návrh ústavného zákona. Podľa § 2 ods. 3 zákona č. 564/1992 Zb. v znení neskorších predpisov v prílohe otázky môže byť len bližšie vysvetlenie otázky predloženej na referendum v tom prípade, keď predmet referenda je obsiahlejší. Teda podľa zákona prílohu rozhodnutia prezidenta nemôže tvoriť návrh právneho predpisu o ktorom by občania hlasovali v referende, aj napriek tomu, že ústava v rámci fakultatívneho referenda pripúšťa ľudovú iniciatívu. Teda ústava nevylučuje z predmetu referenda prijatie, zmenu alebo zrušenie právnych predpisov no rozhodnutie ústavného súdu tak činí.

Z čl. 98 ods.1 ústavy vyplýva, že výsledky referenda sú platné, ak sa na ňom zúčastnila nadpolovičná väčšina oprávnených voličov a ak bolo rozhodnutie prijaté nadpolovičnou väčšinou účastníkov v referende.

Konečným štádiom zákonodarného procesu je vyhlásenie zákona spôsobom, ktorý stanovuje ústava a zákony  a obdobne konečným štádiom  „referendálneho procesu„ je vyhlásenie výsledkov referenda. Prijaté výsledky referenda vyhlási Národná rada SR rovnako ako zákon (čl. 98 ods. 2 ústavy). Táto úprava vyhlásenia referenda nie je interpretovaná jednotne. Vyhlásenie výsledkov ako zákon je vykladané v tom zmysle, že výsledky majú byť vyhlásené vo forme zákona, alebo že tejto formulácii treba rozumieť tak, že výsledky majú byť vyhlásené v Zbierke zákonov Slovenskej republiky obdobne ako zákon. Prikláňame sa k druhej alternatíve a preto za podstatné považujeme ustanovenie § 9 zákona o Zbierke zákonov, podľa ktorého na uverejnenie v Zbierke zákonov možno prijať len texty autorizované podpismi, ktoré sú pre jednotlivé druhy všeobecne záväzných právnych predpisov a právnych a organizačných aktov ustanovené všeobecne záväzným právnym predpisom; ak takého predpisu niet, len texty autorizované podpisom vedúceho štátneho orgánu alebo inej inštitúcie, ktorá žiada o uverejnenie. Vzhľadom na to, že žiaden právny predpis autorizovanie výsledkov referenda osobitne neupravuje, potom podľa citovaného ustanovenia zákona o Zbierke zákonov, návrhy prijaté v referende by pred ich uverejnením mal podpísať predseda Národnej rady SR.

Vyhlásiť návrhy prijaté v referende je povinnosťou Národnej rady SR ex constitutione, preto predseda ústrednej komisie doručí Národnej rade SR zápisnicu o výsledkoch hlasovania v referende, v ktorej sú uvedené podstatné údaje a ich správnosť je potvrdená podpisom samotného predsedu ale aj  podpredsedov a ostatných členov ústrednej komisie. Podpísanie návrhov prijatých v referende (ale aj  každého právneho predpisu, ktorý má byť uverejnený v Zbierke zákonov) je dôležitou zákonnou podmienkou, pretože mu  patrí nielen formálno-procesná, ale aj kontrolná funkcia, ktorá sa týka ako obsahu odhlasovaných návrhov, tak aj procedúry ich prijatia.

Podľa § 25 zákona o spôsobe vykonania referenda vyhlásenie návrhu prijatého v referende obsahuje:

1. deň, prípadne dni konania referenda,
2. celkový počet oprávnených občanov zapísaných v zozname na hlasovanie v referende,
3. celkový počet oprávnených občanov, ktorí sa zúčastnili hlasovaní,
4. celkový počet oprávnených občanov, ktorí na otázku alebo otázky odpovedali „áno“ a celkový počet oprávnených občanov, ktorí na otázku odpovedali „nie“
5. konštatovanie, ktorý návrh alebo návrhy boli v referende prijaté.

 Doteraz sa v Slovenskej republike uskutočnilo iba jedno platné referendum, v ktorom oprávnení občania rozhodli o prijatí návrhu, že súhlasia s tým, aby sa Slovenská republika stala členským štátom Európskej únie. Referendum o pristúpení Slovenskej republiky k zakladateľským zmluvám ES bolo referendom fakultatívnym.12 V tejto súvislosti sa žiada uviesť, že do roku 2004 zákon o Zbierke zákonov vôbec neobsahoval úpravu týkajúcu sa návrhov prijatých v referende, aj napriek tomu, že je základnou publikačnou normou. Poslednou novelizáciou uvádzaného zákona  boli návrhy prijaté v referende podľa čl. 98 ods. 2 ústavy zaradené medzi právne predpisy, rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky o nesúlade medzi právnymi predpismi a medzinárodné zmluvy, ktoré sa vyhlasujú v Zbierke zákonov Slovenskej republiky. Napriek tomu výsledky jediného doteraz platného referenda v našom štáte  boli v Zbierke zákonov uverejnené v Rozhodnutí predsedu Národnej rady Slovenskej republiky  z 19. mája 2003 o vyhlásení návrhu prijatého v referende konanom 16. a 17. mája 2003. Zvolenie tejto formy pre vyhlásenie návrhov prijatých v referende nie správne, pretože predsedovi Národnej rady zo žiadneho právneho predpisu nevyplýva právo ani povinnosť rozhodnúť o vyhlásení návrhov prijatých v referende. Vyhlásiť výsledky referenda je ústavnou povinnosťou Národnej rady SR a predseda parlamentu je zodpovedný za tento akt.

Ústava Slovenskej republiky upravuje referendum z hľadiska predmetu referenda dosť  široko. Ustanovenia ústavy upravujúce referendum nadväzujú na čl. 2 ods. 1 ústavy, podľa ktorého štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo ako aj na čl. 3O ods. 1 ústavy, podľa ktorého občania majú právo zúčastňovať sa na správe veci verejných priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov. Z doterajšej ústavnej úpravy vyplýva, že oprávnení občania v referende buď potvrdzujú ústavný zákon prijatý v zákonodarnom orgáne alebo  rozhodujú o dôležitých otázkach verejného záujmu, teda že referendum podľa právnej úpravy má decizívny charakter. Inými slovami vyjadrené, ako obligatórne a zároveň ratifikačné tak aj fakultatívne referendum má záväzné účinky ako pre občanov tak aj všetky orgány verejnej moci.  Návrhy prijaté v referende a vyhlásené uverejnením v Zbierke zákonov majú stále charakter prameňa práva.

Úvahy o tom, že návrhy prijaté v referende, ktorých predmetom by bolo prijatie, zmena alebo zrušenie ústavy, ústavného zákona  či obyčajného zákona, alebo skrátenie volebného obdobia poslancov13, by mali byť iba „nezáväzným odporúčaním pre poslancov parlamentu“ sa priečia podstate priamej demokracie.  Veď z čl. 99 ods. 1 ústavy vyplýva, že Národná rada SR môže zasahovať do výsledku referenda až po uplynutí troch rokov od jeho účinnosti a to tak, že ho môže zmeniť alebo zrušiť ústavným zákonom. Zakotvenie referenda v ústave by bolo iba formálne, ak by každý podstatný výsledok bol  závislý od schválenia v parlamente. Referendum ako prvok priamej demokracie je doplnením reprezentatívnej demokracie a reprezentanti sú k realizácii moci legitimovaní občanmi vo voľbách, preto je prirodzené, že ich rozhodnutia sú spoločnosťou spravidla prijímané a akceptované. Avšak, ak je určité rozhodnutie ponechané na občanov v referende, je záväzné a nemôže byť závislé od zákonodarnej či výkonnej moci, okrem  u nás neupraveného konzultatívneho referenda. Je rozumné, ak si určité závažné rozhodnutia dá parlament ešte potvrdiť ľudom v referende, ale je nelogické, aby parlament  následne schvaľovať rozhodnutia občanov ako zdroja moci.

Z hľadiska prameňov práva je žiadúce, aby na základe doteraz existujúcej ústavnej a zákonnej úpravy referenda bola rešpektovaná skutočnosť, že návrhy prijaté v referende sú záväzné a sú prameňom práva, ktorý je výsledkom tvorby práva občanmi. Z dnes platnej a účinnej ústavy nevyplýva zákaz rozhodovať v referende o návrhoch zákonov. Preto de lege ferenda je potrebné jasne upraviť proces referendálnej iniciatívy tak, aby nevylučoval možnosť petíciou sa domôcť referenda o návrhu zákona a tým obmedziť parlament v jeho zákonodarnej právomoci. Okrem toho sa žiada, aby ústavný súd  zmenil svoje uznesenie sp. zn. II. ÚS 31/97, ktoré vylúčilo právnu relevanciu výsledkov referenda podľa čl. 93 ods. 2 ústavy.14  

Hierarchia právnych noriem a jej zodpovedajúca hierarchia prameňov práva vytvára základnú štruktúru každého právneho poriadku. Správne chápanie hierarchie právnych noriem má veľký význam ako pre právnu teóriu, tak aj pre legislatívnu prax, pretože jej rešpektovanie pri tvorbe práva a pri jej aplikácii je dôležitým predpokladom právnej istoty a tým aj postulátom právneho štátu.15  

Základným princípom podľa ktorého sú právne normy hierarchicky usporiadané je stupeň právnej sily právnej normy resp. stupeň právnej sily prameňa práva, ktorého obsahom je právna norma.  Možno konštatovať, že usporiadanie právnych noriem obsiahnutých v právnych predpisoch a medzinárodných zmluvách, až na určité výnimky, je v našom právnom poriadku dostatočne jasné, čomu napomáha predovšetkým obsah ustanovenia čl. 125 ústavy. Hierarchické usporiadanie právnych noriem obsiahnutých aj v iných prameňoch práva je menej jednoznačné, v tomto usporiadaní existujú medzery. V súčasných podmienkach, keď právotvorba je rozšírená na viaceré subjekty verejnej moci a občanov a stupeň právnej sily právnych noriem už nemožno odvodzovať iba podľa hierarchického usporiadania štátnych orgánov v sústave štátnych orgánov, je žiadúce aby toto kritérium bolo pri niektorých prameňoch práva zreteľne a jednoznačne vymedzené v právnej úprave.

Návrhy prijaté v referende sú výsledkom tvorby práva občanmi a z obsahu čl. 98 ods. 2, kde je upravené vyhlásenie návrhov prijatých v referende  a čl. 99 ods. 1 ústavy, upravujúceho  zrušenie výsledkov referenda nemožno vyčítať hierarchické zaradenie tohoto prameňa práva medzi ostatné pramene. Z čl. 99 ods. 1 ústavy vyplýva právo Národnej rady SR zmeniť alebo zrušiť výsledky referenda iba ústavným zákonom. Berúc do úvahy  interpretačné pravidlo stanovujúce, že právny predpis možno zrušiť iba právnym predpisom rovnakého alebo vyššieho stupňa právnej sily  zistíme, že ústavodarca pri úprave derogácie výsledkov referenda predpokladal aj stupeň právnej sily ústavného zákona. Ako argument v prospech tohoto tvrdenia možno použiť interpretáciu už niekoľkokrát spomínaného čl. 93 ods. 1 ústavy, v ktorom je zakotvené obligatórne, ratifikačné referendum, ktorým sa musí „potvrdiť ústavný zákon o vstupe do štátneho zväzku s inými štátmi alebo o vystúpení z tohoto zväzku.“ V prípade nepotvrdenia ústavného zákona nadpolovičnou väčšinou účastníkov referenda, výsledky referenda by mali mať za následok abrogáciu platného, ale ešte nie účinného ústavného zákona. Z vyššie uvedeného vyplýva záver, že ústavný zákon nemôže byť zrušený výsledkami referenda, ktoré by mali nižší stupeň právne sily ako nimi rušený ústavný zákon. Sme si vedomí skutočnosti, že nie všetky návrhy prijaté v referende sa budú  dotýkať ústavnoprávnych otázok, preto časť návrhov prijatých v referende bude mať právnu silu zákona. Domnievame sa, že stupeň právnej sily návrhov prijatých v referende bude závisieť od otázky, ktorá tvorí predmet referenda. Aby sme stále neostávali iba na úrovni domnienok, je žiadúce aby stupeň právnej sily návrhov prijatých v referende bol upravený v ústave.

Doterajšie skúsenosti s realizáciou resp. nerealizáciou referenda poukazujú na potrebu upraviť expressi verbis konzultatívne referendum16, ktorého výsledky nebudú mať normatívne účinky a teda nebudú prameňom práva. Pre občanov môže mať dôležitý verejný záujem aj otázka, ktorá svojou podstatou je právne irelevantná (môže ísť o nejakú dôležitú politickú otázku).

Nesystematičnosť práce pri novelizácii zákonov, ale predovšetkým to, že referendum nie je dostatočne akceptované ako prameň práva sa odráža aj v právnej úprave. Aj keď posledná novelizácia zákona o Zbierke zákonov sa týkala iba návrhov prijatých v referende, bolo ňou upravené iba ich vyhlasovanie. Platnosť každého prameňa práva je nevyhnutnou podmienkou pre nadobudnutie jeho účinnosti, preto ustanovenie § 3 zákona o Zbierke zákonov v odseku 1 upravuje nadobúdanie platnosti všeobecne záväzných právnych predpisov a rozhodnutí Ústavného súdu SR  o nesúlade medzi právnymi predpismi. V odseku 3 tohoto istého ustanovenia je upravené nadobúdanie platnosti medzinárodných zmlúv. Právna úprava vymedzujúca podmienky vzniku platnosti a účinnosti návrhov prijatých v referende aj napriek novelizácii zákona o Zbierke zákonov naďalej absentuje v našom právnom poriadku. Zánik platnosti a účinnosti výsledkov referenda upravuje čl. 99 ods. 1 a 2 ústavy, z ktorého vyplýva, že zánik platnosti a účinnosti výsledkov referenda nemôže nastať skôr ako po uplynutí troch rokov.

1. Klíma, K.: Teorie veřejné  moci (vládnutí). Praha, 2003, s. 42 –43
2. Tamtiež, s. 43
3. Grospič, J.: K některým ústavnoprávním otázkám příme demokracie. Zborník príspevkov -Pocta Prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc. k 70 narozeninám. Praha, 2004, s. 341-342
4. Prusák, J.: Kapitoly z teórie štátu a práva II. Teória práva. Bratislava, 1993, s. 92
5. Predovšetkým zákon č. 564/1994 Z. z. o spôsobe vykonania referenda v znení neskorších predpisov a zákon č. 1/1993 Z. z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov
6. Somorová, Ľ.: Referendum a občianska spoločnosť v ústavnom systéme SR. Zborník prác z vedeckej konferencie Parlamentná demokracia a formovanie občianskej spoločnosti. Prešov, 1995, s. 117
7. Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL ÚS 42/95
8. Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 31/97
9. Prusák, J.: Spôsob vykonania referenda a jeho výsledky v Slovenskej republike. Sborník příspěvku a státí z konference Transformace ústavních systému zemí Střední a Vychodní Evropy. Praha, 2000, s. 236
10. Kanárik, I.: „Verejný záujem“ v právnom štáte. Právny obzor1997, č. 3  s. 262
11. Prusák, J.: cit. dielo v pozn. č.9,  s. 227
12. Podrobnejšie: Procházka, R.: Referendum a ratifikácia zmluvy o pristúpení k EÚ. Justičná revue 2003, č. 2, s. 119 a nasl.
13. Odhliadnuc od toho, či skrátenie volebného obdobia nie je zásahom do politických práv a preto by malo byť vylúčené z predmetu referenda.
14. Prusák, J.: cit. dielo v pozn. č. 9, str. 235
15. Knapp, V. a kol.: Tvorba práva a její současné problémy. Praha, 1998, s. 45
16. Problému konzultatívneho referenda sa vo viacerých štúdiach venuje D. Nikodým napr. Ústavnoprávne problémy výkonu štátnej moci občanmi. Zborník príspevkov -Pocta Prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc. k 70 narozeninám. Praha, 2004, s. 367