Návrat na detail prednášky / Stiahnuť prednášku / Trenčianska univerzita A. Dubčeka / Fakulta Sociálno Ekonomických vzťahov / Ekonomika verejného sektora

vypracované 3 otázoky (evs_rel2.doc)

2.4.1 Reforma miestnej verejnej správy k 1.1.1991

Zmeny v organizácii miestnej verejnej správy vykonané k začiatku roka 1991 viedli k zániku centralizovaného modelu trojstupňovej sústavy orgánov štátnej moci (KNV, ONV, MNV), ktorá spájala správu a hospodárske riadenie štátu a obcí do jedného celku. Reforma systému bola vykonaná na základe zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, zákona SNR č. 472/1990 Zb. o organizácii miestnej štátnej správy a zákona SNR č. 347/1990 Zb. o organizácii ústrednej štátnej správy. V ďalšom období to boli zákony o verejných korporáciách. Výsledkom reformy bolo konštituovanie týchto orgánov:

1. orgánov obecnej samosprávy;

2. dvojstupňovej sústavy miestnej štátnej správy (okresný úrad a obvodný úrad).
Táto štátna sústava bola rozdelená na dva druhy orgánov:

1. orgány všeobecnej miestnej štátnej správy (okresné úrady),
2. orgány špecializovanej miestnej štátnej správy (obvodné úrady); okresné a obvodné úrady boli v zriaďovateľskej pôsobnosti Ministerstva vnútra SR a financované z jeho rozpočtu,

3. sústavy ústredných orgánov štátnej správy (ministerstvá a ostatné ústredné
orgány),

4. inštitúcie verejných korporácií.

Realizáciou reformy v SR na začiatku deväťdesiatych rokov sa naplnil zámer ustanoviť obecné zriadenie, obce a mestá a oddeliť výkon základných samosprávnych funkcií obcí od výkonu štátnej správy. Vo financovaní štátnej správy zostal centrálny systém financovania prostredníctvom Ministerstva vnútra SR. Naproti tomu metodická správa orgánov miestnej štátnej správy bola vykonávaná prostredníctvom odvetvových ministerstiev, ktoré riadili samostatné špecializované orgány miestnej štátnej správy (školská správa, správa životného prostredia, zdravotná správa a pod.).

Uplatnenie samosprávnych funkcií obce nezávisle od štátnej správy si vyžiadalo preniesť prvý stupeň štátnej správy z dovtedajších okresov na obvodné úrady. Tým sa popri samospráve udržala štátna správa v priamom kontakte s občanom. Obvodné úrady boli zriadené v počte 121 v strediskových obciach a mestách. Druhostupňový výkon štátnej správy bol zverený 38 okresným úradom. Územia okresných úradov boli totožné s územnými obvodmi bývalých okresných národných výborov. Takouto reformou sa však dosiahol problémový stav, ktorý bol už po krátkom čase kritizovaný. Odvetvovými záujmami štátnych orgánov vznikli dva od seba oddelené a nedostatočne previazané systémy vzťahov (všeobecné okresné a obvodné úrady B špecializované okresné a obvodné úrady), ktoré mali zabezpečovať jednotnú štátnu správu na miestnej úrovni. Správa bola neprehľadná, komplikovaná a ťažko koordinovateľná. Preto už v decembri 1993 bol predložený návrh zákona NR SR o opatreniach v organizácii miestnej štátnej správy a pripravovali sa ďalšie materiály na novú reformu. Stratégia reformy bola zameraná hlavne na tieto štyri opatrenia:

1. zdokonaliť organizáciu miestnej štátnej správy,
2. konštituovať samosprávu vyšších územných celkov,

3. decentralizovať pôsobnosť z orgánov štátu na územnú samosprávu,
4. vymedziť nové územné a správne členenie SR.

V rámci strategického zamerania reformy sa sledovalo najmä:

1. racionálne usporiadať organizáciu miestnej štátnej správy na princípe horizontálnej integrácie,
2. sprehľadniť činnosti štátnych orgánov,
3. utvárať predpoklady na profesionalitu a etiku v rozhodovacej činnosti,
4. zlepšiť koordináciu riešenia úloh regiónov a podporovať ich rozvoj,
5. posilniť pôsobenie miestnej samosprávy,

- založiť vhodný systém financovania obecnej regionálnej samosprávy, znižovať náklady na administratívu,

- zvyšovať efekt budovania informačného systému verejnej správy, zaviesť účinný systém vzdelávania a odbornej výchovy pracovníkov správy.

Realizácia uvedených zámerov, úloh a cieľov v príprave reformy zahrnula požiadavky na koordinovaný postup vo vecnom a časovom zosúladení najmä v týchto okruhoch práce a obsahu reformy:

- organizácia a kompetencia správnych orgánov na jednotlivých stupňoch správy,
- právny rámec vzťahov,
- systém kontroly,
- nový systém financovania,

- integrovaný informačný systém verejnej správy,
- systém vzdelávania a personálnej práce.

Z hľadiska funkčnosti reformných postupov určitú prioritu získali otázky tvorby finančného systému, posudzovala sa oprávnená miera právnej reglementácie života občanov. Boli vypracúvané kritériá na nové územné a správne usporiadanie SR.

2.4.2 Realizácia stratégie reformy v roku 1996

Prípravy na reformu miestnej štátnej správy, ktoré sa začali v roku 1993 a vytrvalo pokračovali ďalej, sa ukončili v prvej polovici roka 1996. Základom zdokonalenia jej organizácie sa stalo nové územné a správne usporiadanie SR a založenie novej dvojstupňovej organizácie miestnej štátnej správy. Reformné opatrenia a stratégia reformy z roku 1996 boli iba polovičaté. Zmenila sa organizácia miestnej štátnej správy a vzniklo nové územie a správne členenie SR.

Úvahy a diskusie o zmenách a ustanovení samosprávy vyšších územných celkov a decentralizácia pôsobnosti zo štátu na samosprávu sa presunuli na neskoršie obdobie. Na tomto úseku boli prijaté významné opatrenia až v reforme roku 2001.

Územné usporiadanie v roku 1996 sa upravilo novým spôsobom, ktorý je výsledkom kritického hodnotenia troch pracovných modelov vtedajšej reformy v SR, a to:

1. stabilizačného,
2. integračného,
3. reštitučného.

1. stabilizačný model mal tri úrovne. Predpokladal utvoriť 3 až 4 vyššie štátne správne celky, 32 až 45 nižších správnych celkov miestnej štátnej správy a okolo 110 až 150 miestnych správnych jednotiek územnej samosprávy. Obce by boli organizované na istej úrovni spádových, strediskových obcí čiže viac obcí by tvorilo miestnu správnu jednotku;
2. integračný model mal rovnako tri úrovne. Navrhoval vytvoriť 7 až 8 vyšších správnych celkov a rovnaký počet vyšších územných celkov. Na druhom stupni by bolo 110 až 150 nižších správnych celkov. Na nižšie správne celky by nadväzoval rovnaký počet miestnych správnych celkov, ktoré by vykonávali spoločne a jednotne miestnu štátnu správu i územnú samosprávu;

3. reštitučný model. Jeho návrh predstavoval čiastočné obnovenie správy územia Slovenska z povojnového obdobia II. ČSR, resp. tiež rokov 1939 až 1945. Reštitučný model navrhoval ustanoviť 7 až 8 vyšších správnych celkov, okolo 75 až 90 nižších správnych celkov miestnej štátnej správy. Na miestnu štátnu správu by nadväzovalo ďalej 15 až 16 vyšších územných celkov (župný systém) samosprávy a okolo 250 až 300 miestnych jednotiek územnej samosprávy. Asi 10 a viac obcí by tvorilo jednu územnú správnu jednotku.

V praktickej realizácii reformy sa vláda SR priklonila k vybudovaniu miestnej štátnej správy v 8 vyšších správnych celkoch a v 79 nižších správnych celkoch. Organizácia obcí zostala nedotknutá a tvorba vyšších územných celkov samosprávy sa odložila. Z časti sa tak naplnil návrh organizácie miestnej štátnej správy podľa reštitučného modelu. Za centrá vyšších správnych celkov boli vybraté mestá Bratislava, Trnava, Trenčín, Nitra, Žilina, Banská Bystrica, Prešov a Košice.

Zákon NR SR č. 221/1996 Z. z. o územnom a správnom usporiadaní SR zo dňa 3. 7. 1996 obsahuje územné usporiadanie, správne usporiadanie SR a názvy ulíc. Novo upravuje aj názvy správnych celkov. „Územný celok" slúži na vymedzenie pôsobnosti miestnej samosprávy, ktorou je obec. „Správny celok" vymedzuje územný obvod pôsobenia štátnej správy. Na jej nižšie úrovne platí označenie „okres“, ktorý je základný článok administratívnej správy štátu prvého stupňa. Na vyššie správne celky sa ustanovuje označenie „kraj". Je definovaný ako vyšší správny celok administratívnej správy štátu druhého stupňa. Tieto vyššie stupne sú budúce centrá ako nástroje regionálnej politiky štátu. Miestne orgány štátnej správy sa zriaďujú a zlučujú výlučne zákonom, čo vyplýva z či. 122 Ústavy SR. Nemôžu byť preto vytvárané ani zrušené právnym predpisom nižšej právnej sily ako zákon, teda napr. nariadením vlády, vyhláškou alebo výnosom ministerstva alebo iného ústredného orgánu štátnej správy.

Reorganizácia miestnej štátnej správy. Podľa zákona NR SR č. 222/1996 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy (zo dňa 4. 7. 1996) na výkon miestnej štátnej správy sa zriadili krajské úrady a okresné úrady, ktoré sú právnickými osobami. Tieto úrady sa vo svojej činnosti riadia Ústavou SR, ústavnými zákonmi, zákonmi a inými právnymi predpismi a v ich medziach uzneseniami vlády SR, smernicami a ďalšími opatreniami ministerstiev a iných ústredných orgánov štátnej správy. Krajské a okresné úrady spolupracujú pri dodržiavaní zákonnosti, verejného poriadku, ochrane práva slobôd občanov atď.

Niektoré úlohy štátnej správy môžu na základe zákona zabezpečovať aj ďalšie právnické osoby, najmä štátne rozpočtové organizácie, ktoré nie sú štátnymi orgánmi, a teda ani orgánmi štátnej správy. Napríklad priamo riadené organizácie ministerstiev poverené účelovými a odbornými úlohami.

Reforma v ostatných častiach verejnej správy. Reforma verejnej správy sa spravidla dotýka vzájomných vzťahov zložiek štátnej správy a samosprávy, ako aj častí týchto zložiek, ktoré sa potom súhrnne podieľajú na zvyšovaní efektívnosti správy. Osobitne prudký vývoj sme zaznamenali v zakladaní verejných korporácií ako časti špecializovanej samosprávy a potom poradných zborov rozmanitých druhov a úrovne najmä v rokoch 1990 až 1997. Tento ich vznik bol zdôvodňovaný potrebami a úlohami transformácie spoločnosti smerom k demokratickej spoločnosti pri utváraní trhového hospodárstva na základoch súkromného vlastníctva.

V rámci rozvoja verejných korporácií a vzniku nezávislých orgánov SR od roku 1990 boli zriadené významné inštitúcie, ako sú Národná banka Slovenska, Slovenská obchodná a priemyselná komora, Najvyšší kontrolný úrad, Fond národného majetku, Sociálna poisťovňa a mnohé ďalšie významné korporácie, ako sú Fond na podporu zahraničného obchodu, Eximbanka SR, Slovenská televízia, Slovenský rozhlas, Sociálna a zdravotná poisťovňa, Národný úrad práce, viaceré nové univerzity, inšpekčné, výrobné, nadačné a agentúrne organizácie s úplným financovaním alebo s príspevkami zo štátneho rozpočtu SR.

So zreteľom na záväzok SR aproximovať všetky existujúce i budúce právne predpisy k právu Európskej únie a k dohovorom Rady Európy bol zriadený Inštitút na aproximáciu práva SR k právu EÚ. Svoju činnosť začal od 1. 6. 1995 v postavení štátnej rozpočtovej organizácie na plnenie úloh, ako ich určoval dokument Koncepcia aproximácie práva SR k právu EÚ a k dohovorom Rady Európy.

Poradné zbory rôznych stupňov a pôsobnosti zaznamenali mohutný a často i rozporuplný vývoj. Príkladom rozpornosti je existencia inštitúcie tripartity pod záštitou vlády, keď oproti Rade hospodárskej a sociálnej dohody bola ustanovená vládou nová Sociálna rada určená na riešenie tých istých záležitostí, ale bez účasti úhlavných zástupcov odborového hnutia z Konfederácie odborových zväzov. Pozitívny vplyv práce poradných zborov je napriek tomu nezastupiteľný  a mimoriadny. Význam nadobudli rovnako na najvyššej úrovni organizácie štátu, na Úrade vlády, ministerstvách a ostatných ústredných orgánoch štátnej správy, na krajských a okresných úradoch, ako aj vo všetkých druhoch samosprávy.

2.4.3 Reforma v roku 2001

Príprava a priebeh reformy verejnej správy v roku 2001 nadväzovali na volebné programy politických strán v roku 1998, ktoré označovali pokračovanie reformy verejnej správy spojenú s decentralizáciou moci zo štátu na samosprávu ako významné povolebné úsilie. Reforma sa tak stala súčasťou programového vyhlásenia vlády na jeseň roku 1998. Vláda vymenovala splnomocnenca vlády s úlohou pripraviť stratégiu reformy a koncepciu decentralizácie a modernizácie verejnej správy. V auguste roku 1999 vláda SR schválila stratégiu reformy a zásady budovania oddeleného modelu, decentralizáciu pôsobnosti, financií a politickej moci z centra štátu na úroveň regiónov. V regiónoch vznikla druhá úroveň územnej samosprávy tzv. vyššie územné celky (samosprávne kraje). V roku 2000 vláda SR schválila koncepciu decentralizácie a modernizácie verejnej správy. Boli vypracované alternatívne návrhy usporiadania vyšších územných celkov (VÚC) a miestnej štátnej správy (MŠS). V auguste roku 2000 bol vládou SR schválený audit činností a financovania ústredných orgánov štátnej správy a organizácií v ich pôsobnosti.

V súlade s prípravou koncepcie reformy na rok 2001 boli vládou SR v roku 2000 prerokované a schválené ďalšie dokumenty reformy.

Schválením uvedených dokumentov boli položené základy pre decentralizáciu moci na princípoch duálneho, oddeleného modelu verejnej správy v SR. V nadväznosti na rozhodnutia vlády SR parlament SR schválil súvisiace a odpovedajúce zákony podľa zámerov vlády. V závere roka 2001 občania SR už volili svojich zástupcov do orgánov samosprávy VÚC. V roku 2002 zastupiteľstvá samosprávnych krajov preberali od štátu zákonmi decentralizované pôsobnosti. Rovnako tak postupovali aj obce. Spolu s prijatými kompetenciami prešli od štátu na obce a VÚC aj vyššie finančné príjmy v sume viac ako 30 mld. Sk ročne. Týmto aktom nová systémová, odborná a zákonná koncepcia reformy prešla do jej praktickej realizácie.

Celkové výsledky reformy v roku 2001 možno hodnotiť tak, že proces
decentralizácie nedosiahol významný pokrok. Územná samospráva má minimum
významných samostatných právomocí. O väčšinu z nich sa delí so štátnou správou.
Úplne závislá od centrálnej vlády je v oblasti financovania rozvoja ekonomiky
územia. Územná samospráva nemá priamy vplyv na prijímanie zákonov, ktoré
regulujú jej činnosť, nemá zákonodarnú iniciatívu. Pretrváva centralistický, rezortné rozptýlený a byrokratický systém, ktorý sa nepodarilo nahradiť systémom
decentralizovaným, územne integrovaným a založeným na politickej zodpovednosti volených predstaviteľov. Tento stav prináša stále obavy (domáce i zahraničné) z možného návratu autoritárskeho štýlu správy štátu. Stále pretrvávajú napätia medzi väčšinou obyvateľstva a národnostnými menšinami. Nedarí sa dostatočne využiť ľudský, prírodný a výrobný potenciál.

Poznámky v 2. kapitole

1) Gašpar, M. (1993), s. 30.

2)  Gašpar, M. ref. l,s. 28.

3)  Čapkova, S. et alii (2001), s. 11.

4)  Adamcová, M. (2001), s. 33-48, Coombes, D. - Verheijen, T. (1997), s. 30 - 36.

5)  Mesežnikov, G. - Nižňanský, V. (2002), s. 22.6) Materiál (1999), s. 14, 15.7) Mcscžnikov, G. - Nižňanský, V. (2002), s. 97.7a) Materiál (1999), s. 14.

8) Coombes, D. - Verheijen, T. (1997), s. 17 - 25.8a) Coombes, D. - Verheijen, T. (1997), s. 30 - 36.
9) Materiál (2000 a), s. 62-63.

10) Mesežnikov, G. - Nižňanský, V. (2002), s. 25, Nemec, J. (1995), s. 11

11)  Malíková,Ľ.(2001),s. 117.

12 Materiál (1999), s. 5.

1. Materiál (2000) z 8. 8. 2000, s. 6,7.

Uvádzajú sa kritériá deľby kompetencií medzi Štátnu správu a samosprávu. Tieto sú formulované takto: rešpektovať výlučnosť nositeľa (podľa nej, kompetenciu má mať orgán, ktorý kvalitne a efektívne zabezpečí ciele a úlohy verejnej správy), ďalej pre nositeľov kompetencií sú to: schopnosť garantovať ústavné práva, dať záruku prospešnosti pre občanov, zabezpečiť efektívnosť financovania, udržať kvalitu a dostupnosť verejných statkov, dodržanie európskych štandardov výkonu správy, priestorová určenosť a výhodnosť, možnosť znižovania nákladov, upevnenie funkčnej štruktúry inštitúcií. .Kompetencie štátnej správy rozdeľujeme na:

1. výlučné kompetencie (nemôže ich garantovať žiadny iný subjekt, pretože sa
   vykonávajú v záujme a v mene štátu a jeho obyvateľov. Napr. obrana štátu,
   zahraničná politika, fiškálna, menová a daňová politika, spravodlivosť
   a súdnictvo, vydávanie štátnych dokladov, štátna kontrola a inšpekcia atď.,
2. kompetencie s celoštátnou pôsobnosťou. Napr. tieto kompetencie zabezpečujú

poskytovanie služieb organizáciami, ako sú univerzity, zdravotnícke zariadenia, medzinárodné cesty, prístavy, pošty, letiská atď., delené kompetencie. Uplatňujú sa v tých verejných službách, kde na ich výkone participuje štát i samospráva. Kompetencie územnej samosprávy sú zamerané na zabezpečovanie rôznorodých služieb občanom na zlepšovanie ich životných podmienok. Patria sem hlavne: koordinačné a programové činnosti na miestnej a regionálnej úrovni, hospodárske činnosti a úlohy, základné a stredné školstvo, výstavba a územné plánovanie, verejná hromadná doprava, kultúrne a športové zariadenia, i zdravotníctvo, sociálne služby a podobne [Škultéty, P. (1999), s. 34 - 41].

14) Reforma musí rešpektovať všeobecne platné princípy, najmä princíp občianskej spoločnosti, subsidiarity, efektívnosti transparentnosti a flexibility... Materiál 9.99), s. 12, 13.

15) Ďalšie princípy sformulovala Rada ZMOS najmä z hľadiska poznatkov fungovaní územnej samosprávy. Materiál (1996), s. 3,4. 16) Materiál (1999) s. 15-18. 17) Mesežnikov, G. -Nižňanský, V. (2002), s. 83 - 88.

Verejných služieb. Napríklad zhodu v problematickom vyjadrovaní miery užitočnosti poskytovaných služieb, zhodu pri voľbe kritérií pre účinnú alokáciu zdrojov, zhodu v objektívnej nazastúpiteľnosti pracovnej sily (človeka), čo vyvoláva problematická otázku substitúcie pracovných činiteľov v službotvornom procese. Všetky uvedené skutočnosti i rad ďalších so sebou prináša podstatné zhodné rysy verejných služieb, ktoré poskytujú odvetvia rozvoja človeka.

Uvedené (avšak určite nie všetky) zhodné rysy odvetví rozvoja človeka sú príčinou týchto hlavných dôsledkov:

- medzi jednotlivými odvetviami rozvoja človeka existujú početné a tesné väzby
v dôsledku vzájomnej podriadenosti a v celom rade prípadov zastupiteľnosti (substitúcie) činností, ktorými plnia jednotlivé odvetvia svoje funkcie, jednotlivé odvetvia rozvoja človeka zaujímajú v spoločenskom reprodukčnom procese zhodné postavenie,

- zo zhody ich postavenia v spoločenskom reprodukčnom procese vyplýva zhodný charakter ich vzťahov a teda i väzieb k spoločenskému a ekonomickému okoliu,

- z celkového súboru všetkých zhodných rysov týchto odvetví verejných služieb potom vyplývajú zhodné nároky na systém riadenia.

Verejné služby poskytované odvetviami rozvoja človeka môžeme nazvať aj osobnými službami, pretože uspokojujú potreby človeka plynúce z fyzickej a duševnej stránky života ľudí (potreba vzdelania, kultúry, zdravotnej starostlivosti, odpočinku, hygieny a pod.) a nie sú poskytované sprostredkovane (cez spotrebné predmety). Okrem uvedených verejných služieb poskytovaných odvetviami rozvoja človeka môžeme medzi osobné služby zaradiť napríklad:

1. rekreačné služby,
2. osobné hygienické služby,
3. služby dopravy a spojov a pod.

Avšak nie všetky osobné služby môžeme zaradiť do verejných služieb, pretože niektoré nespĺňajú podmienky verejných statkov a to: nedeliteľnosť a nevylúčiteľnosť zo spotreby. To znamená, že niektoré osobné služby hlavne individuálneho (súkromného) charakteru môžu byť poskytované trhovou formou.

Verejné služby sú poskytované spravidla netrhovou formou, to znamená, že produkcia netrhových služieb pozostáva z produkcie, ktorá sa nevyrába pre komerčné účely a ktorej výroba sa neorganizuje na báze trhu. Avšak produkcia niektorých služieb, ktoré niekedy považujeme za netrhové sa môžu považovať hlavne za trhovú vtom prípade, ak títo výrobcovia (producenti) získavajú zdroje „hlavne“ z predaja tejto produkcie. Slovo „hlavne" znamená 50 a viac percent z celkového objemu zdrojov (čiastočne platené služby a platené služby). Do tejto skupiny môžeme zaradiť:

- služby skládok, odpadov, sanitárne služby a pod.,

- vysoké školy,

- všeobecné školy,

- detské škôlky,

- výskum a vývoj,

- nemocnice, kliniky, sanatória,

- ostatné zdravotnícke inštitúcie,

- zubolekárske prax a kliniky,

- veterinárni chirurgovia a veterinárne kliniky,

- sociálne zariadenia,

- profesionálne asociácie a ekonomické organizácie,

- zamestnávateľské federácie,

- zábavné organizácie,

- knižnice, verejné archívy, múzeá, botanické zoologické záhrady,

- športové limská a haly, športové kluby a nezávislí športoví tréneri a rozhodcovia,

- rekreačné služby.

Verejné služby (ich časť) môžeme odvodiť aj z výkonu jednotlivých funkcií štátu, najmä však z výkonu organizačno-legislatívnej a bezpečnostno-obrannej funkcie. Aj tieto služby sú bezprostredne spojené s verejným sektorom, ktorý sprostredkováva predovšetkým uspokojovanie tých potrieb (ako to už bolo zvýraznené), ktoré svojou povahou majú charakter kolektívnych, celoštátnych a celospoločenských potrieb, ktorých uspokojovanie je nevyhnutné pre organizovaný chod spoločnosti ako celku. Uvedené potreby sú uspokojované v rozhodujúcej miere pomocou verejných služieb (verejná spotreba obyvateľstva), ktoré zabezpečujú najmä tieto súčasti verejného sektora:

- verejná správa, ktorá uspokojuje potrebu organizovaného usporiadania spoločnosti,

- polícia, ktorá uspokojuje potrebu ochrany občanov a ich majetku,

- justícia (súdy a prokuratúra), ktorá uspokojuje potrebu právnej ochrany práv občanov a právnych subjektov,

- armáda, ktorá uspokojuje potrebu obrany územia, na ktorom žije príslušné štátne spoločenstvo.

Identifikácia skupiny týchto potrieb neprináša z hľadiska funkcií verejných služieb osobitné problémy. Spotreba uvedených služieb, pomocou ktorých sa zabezpečujú uvedené potreby, má jednoznačne nedeliteľný charakter, nemožno ju rozdeliť na jednotlivé (individuálne) spotreby, a preto sú tieto služby spotrebované ako celok spoločne všetkými občanmi, bez ohľadu na to, či si to občania individuálne tieto potreby a ich uspokojovanie uvedomujú, želajú, alebo nie. Sú to kolektívne potreby, ktorých uspokojovanie je zabezpečené pre všetkých a nikoho z nich nie je možné vylúčiť, pretože sú nevyhnutne pre zabezpečovanie nerušeného a kontinuálneho chodu spoločnosti ako organizačne, právne a inštitucionálne usporiadaného systému. Tento druh služieb nazývame tiež ako „čisté“ verejné služby.

V systéme verejných služieb zohrávajú významnú úlohu sociálne služby, ktoré charakterizujeme ako špecializované činnosti na riešenie hmotnej núdze alebo na riešenie sociálnej núdze. Sociálne služby môžu byť poskytované najmä na individuálnom princípe. Jednotlivé druhy sociálnych služieb budú analyzované v nasledujúcich kapitolách.

Celkove môžeme konštatovať, že väčšiemu verejných služieb poskytuje verejný sektor. Výskumy v tejto oblasti dokazujú, na rôznu intenzitu poskytovaných služieb verejným sektorom v rôznych štátoch. V štátoch s vyspelou ekonomikou je podiel verejných služieb na verejnom sektore nižší, ako v transformujúcich sa ekonomikách. Tento údaj sa pohybuje v rozmedzí od 35% až do 72%.

2.5 Zmeny v tradičných prístupoch poskytovania verejných služieb

Tradícia, ktorá bola dôsledkom minulosti, že verejné služby musí produkovať a financovať štát, postupne slabne, pretože súčasné obdobie je možné charakterizovať ako obdobie hľadania efektívnejších riešený poskytovania verejných služieb. Je to tiež obdobie hľadania efektívnych riešení zabezpečovania úloh spojených s potrebou kompenzácie jednotlivých druhov trhových zlyhaní (vrátanie potreby redistribúcie), berúc do úvahy atribút zlyhania štátu, ako veľmi nedokonalého nástroja realizácie jednotlivých druhov intervencií.

Transformácia tradičných metód poskytovania verejných služieb sa začala simultánne s realizáciou zmien v trhovom prostredí, čo predstavuje pomerne krátke obdobie. Poskytovanie verejných služieb bolo ovplyvňované predovšetkým nasledovnými faktormi:

- existenciou súkromných organizácií produkujúcich služby,
- zapojením súkromných organizácií do poskytovania verejných služieb,

- vyššou mierou využitia trhových mechanizmov pri poskytovaní verejných služieb
(užívateľské poplatky, verejné súťaže, kontraktácia a pod.)

- potrebou vytvorenia občianskej spoločnosti, spojenou s modifikovaním rozhodovacích
procesov a štruktúry verejnej správy a zapojením verejného sektora do poskytovania
verejných služieb.

Z toho vyplýva, že do poskytovania verejných služieb sa stále viac zapájajú aj súkromné firmy. Štát (verejný sektor) naďalej zodpovedá za to, že verejná služba bude poskytnutá, avšak jej konkrétnym producentom je súkromná firma. Existuje množstvo foriem participácie súkromných firiem pri ubezpečovaní verejných služieb. Najlepšie príklady sa nachádzajú v sektore verejných prirodzených monopolov (utilít), ale aj množstvo komunálnych služieb zabezpečujúcich rozvoj ľudského potenciálu sa realizuje prostredníctvom súkromných a neziskových organizácií.

Transformácia tradičných mechanizmov verejného sektora využíva metódy a formy pochádzajúce zo súkromného sektora. Úlohou zmien je zabezpečiť, aby spotrebiteľ (zákazník) poznal náklady jemu poskytovaných verejných služieb, zvýšenie miery motivácie, zodpovednosti a transparentnosti rozhodovacích procesov.

Náklady verejných služieb môžeme zobraziť napríklad prostredníctvom užívateľských poplatkov. Poplatky a tarify môžu fungovať ako cenové mechanizmy vo verejnom, sektore, kde sa skutočné náklady nie vždy kalkulujú a preto ich spotrebiteľ (občan) nepozná. Bezplatne poskytované služby nie sú nikdy využívané efektívne, čo spôsobuje nárast verejných výdavkov. Implementácia ceny do rozhodovania pri poskytovaní verejných služieb nielen zvyšuje mieru racionality rozhodovania spotrebiteľa, ale znamená aj rast verejných príjmov.

Avšak vzhľadom k tomu, že väčšina verejných služieb bola v minulosti vo veľkej miere dotovaná štátom, zavedenie poplatkov nie je jednoduché. Pre zníženie miery cenovej kontroly sa využíva viacero mechanizmov, najčastejším z nich je decentralizácia práva stanovovať poplatky. Po prenesení kompetencií miestnym samosprávam (obecným a samosprávnym vyšším územným celkom) došlo aj k decentralizácii stanovovania poplatkov za dodávku vody, odpadové hospodárstvo, vykurovanie, zber komunálneho odpadu, nájomné a pod. Zároveň však pretrváva centrálna regulácia cien týchto služieb (napr. vo forme stanovenia maximálneho percenta zisku) a štát stále dotuje niektoré služby (dodávka vody, investície a pod).

V systéme poskytovania verejných služieb sa začínajú realizovať aj alternatívne formy výkonu verejnej správy, ako „third party government“. Tento názov sa používa na označenie tých organizácií, ktoré preberajú niektoré tradičné funkcie orgánov verejnej správy a môžu mať rozličnú podobu. Môžu napríklad vykonávať funkciu orgánov pôsobiacich hlavne v oblasti regulácie, pričom ich činnosť predstavuje jednotu profesionálnych (súkromných) a verejných (štátnych) atribútov rozhodovania. Tieto tzv. „pseudovládne" organizácie sa snažia o zvýšenie efektívnosti verejnej kontroly a zároveň si zachovávajú vysoký profesionálny štandard. Vychádzajú z podstaty rozdielov medzi fungovaním štátu a trhu, ktoré sú uvedené v prílohe č. X. V uvedenej prílohe sú vzťahy znázornené sémantickým diferenciálom. [18]

Môžeme povedať, že spolu s inými prístupmi reformy verejného sektora vznik uvedeného typu organizácií napomohol zmeniť tradičné mechanizmy poskytovania verejných služieb. Znamenajú však aj snahu odstrániť hranicu medzi verejným a súkromným sektorom.

Využitie týchto organizačných foriem pomáha realizovať zabezpečovanie verejných služieb bez nárastu počtu administratívnych zamestnancov štátu. Skúsenosti takejto organizácie môžu napomôcť poskytovaniu širšieho rozsahu efektívnejších verejných služieb, založenému na konkurenčnom princípe. Avšak tento proces prináša potrebu riešiť problém verejnej zodpovednosti a preto vyžaduje uplatnenie nových foriem účtovania, auditu a kontroly.

Uvedené jednotlivé zmeny v systéme zabezpečovania verejných služieb znamenali postupné vytváranie prostredia vhodného pre využívanie alternatívnych možností poskytovania verejných služieb. Výsledky privatizácie, postupne sa rozširujúce uplatňovanie trhových mechanizmov pri financovaní verejných služieb, súkromné organizácie sľubujúce efektívnejší manažment poskytovania služieb a vyššia miera verejnej kontroly v občianskej spoločnosti viedli k inováciám procesov poskytovania verejných služieb.

Verejné služby sa môžu produkovať aj prostredníctvom charitatívnych, dobrovoľných alebo neziskových organizácií. Tieto fungujú paralelne s verejným sektorom a predstavujú tzv. tretí sektor (dobrovoľnícky), ako medzistupeň medzi súkromným a verejným sektorom. V treťom sektore sa uplatňujú najmä tieto základné princípy:

- solidarita,

- uspokojovanie konkrétnej potreby,

- autonómia vo vzťahu k vonkajším vplyvom,

- neformálne členské štruktúry a dobrovoľný vstup,

- výmenné vzťahy založené na vzájomnosti.

Podstatou tretieho (dobrovoľníckeho) sektora, prípadne mimovládneho sektora je najmä ochrana, pomoc a presadzovanie záujmov a práv sociálne a zdravotne handicapovaných spoluobčanov. Do tohto sektora patria hlavne dobrovoľnícke organizácie poskytujúce verejné služby, charitatívne spolky, športové kluby, zvláštne záujmové organizácie (skupiny), združenia pôsobiace na úseku ochrany zdravia, vzdelávania, sociálnej pomoci, životného prostredia, kultúry a filantropie. Ide vlastne o mimovládne organizácie, kde každá z nich je vedená konkrétnym spoločenským, náboženským, alebo etickým poslaním. Ich cieľom je tiež podporovanie občianskej iniciatívy a angažovanosti. Preto činnosť občianskej spoločnosti konštituuje tretí sektor, ktorý napomáha vytváraniu sociálnej stability a pluralizmu, rastu občianskej zodpovednosti a rešpektovaniu vlády, zákonov.

Organizácie tretieho sektora poskytovaním verejných služieb výrazne prispievajú k rozvoju ekonomiky štátu. Avšak v mnohých prípadoch je prínosom týchto organizácií „verejné blaho“, nemerateľné v hodnotách priameho ekonomického dopadu.

Špecifické črty týchto organizácii môžeme vyjadriť nasledovne:

- zákonná forma ich existencie ich oddeľuje od štátneho aparátu, takže nemôžu byť štátom kontrolované,

- ich prípadný zisk sa nemôže rozdeľovať priamo medzi ich vlastníkov, čiže členov, ale
musí byť použitý na špeciálne účely definované v stanovách,

- nemôžu sa zapájať do politických a propagandistických aktivít, kampaní za, alebo proti
zvoleniu politickej strany, hnutia, alebo jednotlivca a ich primárnym cieľom nemôže byť
zmena existujúcej legislatívy.

Kým v súkromnom sektore (súťažná kooperácia) sú partneri motivovaní vlastným prospechom a vo verejnom sektore (hierarchická kooperácia) je efektívnosť jednania (rozhodovania) založená na presadzovaní a dodržiavam právnych noriem, sú v treťom sektore (solidárna kooperácia) určujúcimi premennými internalizované morálne normy. Preto tretí sektor môžeme nazývať ako „sektor morálky", čo týmto organizáciám vtláča účinnosť a spoľahlivosť pri plnení ich  základných funkcií.

Z uvedeného vyplýva, že zmiešaná dobre fungujúca trhová ekonomika musí byť založená na vzájomnom fungovaní súkromného, verejného a tretieho (dobrovoľníckeho) sektora.Sociálno-ekonomický rozvoj štátu sa musí odvíjať od rovnovážneho rozvoja uvedených troch sektorov. V opačnom prípade dochádza k nerovnováhe a k ekonomickým deformáciám.

Základnými organizačnými formami tretieho sektora, sú neziskové organizácie, ktoré sú charakterizované týmito základnými znakmi: [19]

- inštitucionalizácia,

- nezávislosť od verejnej správy,

- neziskový charakter hospodárenia,
- samosprávny charakter riadenia,

- činnosť organizácií je čiastočne zabezpečená dobrovoľníkmi.

Pod pojmom „nezisková organizácia" môžeme zahrnúť širokú škálu alternatívnych organizácií ako sú napríklad: nadácie, cirkvi, školys univerzity, komory, kultúrno-politické zariadenia, verejno-právne organizácie, športové organizácie, svojpomocné organizácie, organizácie sociálnej pomoci, nemocnice, občianske zdraženia a ostatné organizácie poskytujúce sociálne služby. Ich spoločným znakom je orientácia na uspokojovanie konkrétnej potreby, dobrovoľností a všeobecná prospešnosť.

Rozlišujúcim znakom neziskových organizácií od iných foriem dobrovoľníckych organizácii je ich inštitucionalizácia, pretože musia byť registrované. Nie sú však. súčasťou verejnej správy, naopak táto ich vybavuje politickou nezávislosťou. Taktiež nie sú ani typickými súkromnými organizáciami, pretože zisk sa nerozdeľuje komerčným spôsobom (vlastníkom a manažérom). Jedným z hlavných predpokladov nezávislosti je riadenie neziskových organizácii samosprávnymi orgánmi. Ich základom je dobrovoľnosť, avšak vzhľadom ku komplexnosti, odbornosti, kvalite a efektívnosti poskytovania niektorých druhov služieb zamestnávajú aj profesionálnych pracovníkov.

Americký vedec Salamon, L.M. [20] vo svojej štúdii porovnával fungovanie neziskových organizácií v siedmich krajinách a zistil, že vykonávajú široký rozsah vzdelávacích (24% celkových výdavkov), zdravotníckych (22%) a sociálnych aktivít (20%). Tieto údaje potvrdzujú, že neziskové organizácie vo veľkej miere vstupujú do zabezpečovania funkcií verejného sektora. Verejná správa s dobrými vzťahmi s tretím sektorom takto môže veľmi výhodne využiť prednosti, ktoré má poskytovanie verejných služieb prostredníctvom neziskových organizácií. Štatistické údaje ukázali, že až 43% príjmov neziskových organizácií pochádza zo štátnych grantov (verejných financií).

Transfery a dary neziskovým organizáciám sú regulované prostredníctvom daňových predpisov. Dary sú veľmi často odpočítateľnou položkou z daní a preto je ich objem regulovaný. Maximálne hranice sú prevažne vyjadrené percentom zobratú, príjmu alebo daňového základu.

Štátna regulácia neziskových organizácií je zameraná na vyváženie prípadných možnosti zlyhania dobrovoľníckeho sektora, ktorého štyri špecifické možnosti definoval Salamon, L.M. [20] takto:

- filantropická insuficiencia,

- partikularizmus,

- patermalizmus,

- amaterizmus.

Neziskové organizácie nedokážu vytvoriť dostatok zdrojov na zabezpečenie produkcie kolektívnych statkov, z čoho môže vyplynúť situácia, že v čase ekonomickej recesie, kedy sú verejné služby najviac potrebné, neziskové organizácie zastavia svoje aktivity. Tento problém môže mať aj priestorovú dimenziu, pretože sa môže stať, že potrebné zdroje sa nebudú nachádzať v území, kde sú verejné služby veľmi potrebné.

Veľmi vážnym negatívnym dôsledkom čiastkovo orientovaného charakteru neziskových organizácií je partikularizmus. Pretože neziskové organizácie sa zameriavajú len na vybrané komunity, skutočné rizikové skupiny nemusia byť objektom ich aktivity, čím sa niektoré skupiny dostávajú do výhodnejšieho postavenia. Tento typ zlyhania neziskových organizácii sa často nazýva aj filantropický paternalizmus. Subjekty, ktoré majú väčší vplyv na rozdeľovanie prostriedkov v tejto oblasti, definujú preferencie a štruktúru potrieb.

V tejto časti chceme zdôrazniť, že z hľadiska pojmového aparátu sú ešte nejasnosti
napríklad pojem tretí sektor sa stotožňuje s pojmom neziskový sektor, čo nie je
metodologicky úplne správne. Taktiež sa u nás s pojmom nezisková organizácia spája
predovšetkým rozpočtová organizácia, ktorá je zriadená štátom a vykonáva funkcie a úlohy štátu. Musíme však dodať, že nezisková organizácia môže byť aj súkromná nezisková organizácia, ktorá je vlastne súčasťou súkromného vlastníctva, ale slúži predovšetkým na realizáciu verejného záujmu. V našich podmienkach môžeme pod takýmito organizáciami chápať mimovládne organizácie.

V ďalšej časti sa zameriame na poskytovanie verejných služieb neziskovým sektorom, ktorý motiváciu prekonáva zlyhania trhového či štátneho čerpá z altruizmu, ako aj z racionálne pochopeného vlastného záujmu v strednodobom a dlhodobom horizonte.

V prvom prípade sa jedná o verejné služby poskytované neziskovými organizáciami obmedzenému počtu svojich členov, najmä však v menších skupinách. Výhodou menších skupín je, že sa v týchto organizáciach môžu aktívnejšie uplatňovať tzv. selektívne potreby, v diapazóne ktorých sa vedľa činnosti sociálnych spoločenských poskytujú i niektoré hmotné výhody. Tieto organizácie sú neziskové, sú však orientované len na uspokojovanie potrieb svojich členov. Racionálne pochopený vlastný záujem umožňuje poskytovanie verejných služieb členom neziskovej organizácie na nekomerčnom princípe.

Vdruhom prípade pri veľkých neziskových organizáciách, ktoré poskytujú verejné služby v pravom zmysle slova (nedeliteľnosť, nevylúčiteľnosť zo spotreby) nastáva iná situácia, pretože uvedené princípy nevylúčiteľnosti zo spotreby a netriviality spotreby plnia v plnom rozsahu. Do tejto skupiny môžu napríklad patriť neziskové organizácie v oblasti ekológie, humanitárnej pomoci rozvojovým zemiam a zemiam postihnutým prírodnými katastrofami (povodne, požiare), občianskymi vojnami, ďalej organizácie sociálnej starostlivosti a pomoci a pod. Sú to neziskové organizácie zriaďované vo verejnom záujme.

Ako už bolo zvýraznené základom motivácie činnosti týchto organizácií je altruizmus, ktorý je v teórii rôzne interpretovaný a je stále predmetom vedeckých diskusií. Základná otázka, ktorá je pri tejto diskusii kladená, je zameraná na vlastnú existenčnú podstatu tohto javu, či altruizmus môže vôbec existovať. Každé jednanie môžeme chápať ako určitý druh výmeny, pri ktorej altruista očakáva nejaké plnenie, prípadne protislužbu, avšak v širokom sociálnom kontexte. Treba však dodať, že altruizmus v čistej podobe je veľmi vzácny jav (a preto i veľmi oceňovaný), pretože jednotlivec má aspoň 2 funkcie úžitku s navzájom odlišnými preferenciami:

- preferencie zamerané na vlastný prospech

- preferencie reprezentujúce skupinové, sociálne a verejné záujmy.

Obidve skupiny preferencií majú pri jednotlivcoch rôznu silu a preto i rôzne ovplyvňujú ich správanie.

Pre uplatnenie altruizmu v praxi má veľký význam princíp vzájomnosti, podľa ktorého je jednotlivec ochotný prispieť na vytvorenie verejnej služby len vtedy, keď prispejú ostatní. Praktické uplatnenie uvedeného princípu však predpokladá organizačné a podnikateľské aktivity. Tu však je potrebné ujasniť si koncepciu politického podnikateľa, ktorý sa manažérskym spôsobom „chytá“ iniciatívy a organizácie zabezpečenia verejného statku. Jeho základnou úlohou je vytvorenie zodpovedajúcej neziskovej organizácie, získanie altruistický zameraných členov a koordinácia ich očakávaní a ašpirácií. Nie je potrebné zdôrazňovať, že tento postup je veľmi prepojený aj s riešením problematiky politického podnikateľa, ktorého motívy nemusia byť vždy altruistické.

To, že sme dosiaľ uviedli je vlastne teoretický pohľad na danú problematiku, podľa ktorej (ako to už bolo zvýraznené) neziskové organizácie vznikajú ako dôsledok zlyhania trhu a štátu. Za zlyhanie sa považuje vlastne každá situácia, ktorá nie je pareto-optimálna, čo je síce v teoretickej rovine prijateľné, pre praktickú verejnú politiku to však veľký význam nemá. Keby každé zlyhanie, ktoré sa prejavuje napríklad v informačnej asymetrii malo viesť k vytvoreniu neziskovej organizácie, komerčné a štátne organizácie by vlastne vymizli. To však nie je pravda. Ak by sme urobili historický exkurz do tejto problematiky, zistili by sme, že zlyhanie trhu nevyvolalo zakladanie neziskových organizácií, ba práve naopak, k aktivizácií štátu v tejto oblasti dochádzalo v dôsledku zlyhania týchto organizácií. Ako príklad môžeme uviesť, že najstaršia nezisková organizácia bola a je rodina a súkromná domácnosť už v staroveku, teda vtedy, keď o zlyhaní trhu, či štátu nemohlo byť ani reči. To znamená, že zlyhanie trhu a štátu má síce k neziskovým organizáciám vzťah, neplatí však, že by vznik neziskových organizácií bolo možné považovať za reakciu na takéto zlyhanie. Teda v historickej perspektíve musí byť neziskový sektor považovaný za východisko, vedľa ktorého sa môžu rozvíjať aj ďalšie dva sektory. A preto sa trhový a verejný sektor nezaobídu bez morálky, a nie je možné ani v treťom sektore abstrahovať od motivácie ziskom, keď nechceme aby živoril a bol riadený neefektívne. Predpoklady existencie a fungovanie neziskového sektora budú analyzované v nasledujúcej kapitole.

Na záver tejto kapitoly je potrebné uviesť, že verejné služby sú dôležitou zložkou životnej úrovne a vo verejnom sektore majú nezastupiteľné miesto. Ich anticyklický charakter predurčuje ich neustály rozvoj, najmä však z hľadiska celospoločenského.

3. kapitola

PREDPOKLADY EXISTENCIE A FUNGOVANIA NEZISKOVÉHO

SEKTORA

U veľa vecí alebo javov tušíme, že by sa o ne mal niekto postarať. O väčšinu vecí sa niekto stará a my to berieme ako samozrejmosť. Platíme dane s plným právom očakávame, že sa štát postará. Vieme však, že štát sa o všetko, čo nie je predmetom podnikania starať nemôže. Mal by ale vytvoriť také legislatívne podmienky, aby ktorýkoľvek občan (ak to považuje za potrebné) sa mohol rozhodnúť, že vytvorí organizáciu (firmu), ktorá bude určitú službu poskytovať, a to inak ako štát, či dokonca takú, ktorá bude monitorovať, či štát nezneužíva svoju moc.

Veľa odborníkov sa po roku 1989 začala venovať poskytovaniu verejných služieb, najmä však sociálnych a začali prevádzkovať napríklad dielne pre mentálne postihnutých, obnovujú a zachraňujú umelecké a historické pamiatky, monitorujú stav ovzdušia, prevádzkujú športové kluby, zabezpečujú špeciálne formy vzdelávania, pomáhajú uprchlíkom a pod.

3.1. Predpoklady existencie neziskových organizácii

Kvalita, sila a odolnosť neziskového sektora závisia od prostredia, v ktorom majú tieto organizácie vyvíjať svoju činnosť. Môžeme vyšpecifikovať tieto základné faktory, ktoré napomáhajú efektívnemu fungovaniu neziskového sektora:

a) Legislatíva a právne prostredie je základným faktorom, ktorý formuje životaschopnosť organizácií najmä tretieho sektora a to si vyžaduje komplexnú právnu filozofiu so špecifickým prístupom k tomuto sektoru. Ako sa uvádza v správe Svetovej banky (1997) „Zákony, ktoré umožňujú zaregistrovať mimovládnu organizáciu ako právnickú osobu, zohrávajú kľúčovú úlohu, pri skutočnom uplatňovaní slobody združovania, ktorú chráni medzinárodné ústavné právo.“ Okrem toho je potrebné rešpektovať nasledovné zásady a princípy:

- princíp zákonného prístupu pri rozvoji mimovládnych organizácií spočíva v tom, že
tieto organizácie potrebujú také právne normy, ktoré chránia ich nezávislosť a
dlhodobú existenciu, pretože prílišná regulácia môže byť brzdou rozvoja neziskového
sektora.

- princíp povzbudzovania k dialógu má za úlohu zabezpečiť otvorenú komunikáciu
medzi zákonodarcami a orgánmi tretieho sektora, ktorý podporuje činnosť neziskových organizácií. Tým sa zabezpečí spolupráca, ktorá má rozhodujúci význam pri uspokojovaní záujmov tak verejného sektora, ako i tretieho sektora.

- zmluvný princíp sa realizuje prostredníctvom uzatvárania zmlúv medzi orgánmi
štátnej správy a samosprávy a neziskovými organizáciami o poskytovaní verejných
služieb. Uzatváranie zmlúv však vyžaduje čistý konkurenčný boj, jasne vymedzuje
pravidlá verejného obstarávania, právne predpisy a spoľahlivosť.

- princíp registrácie spočíva v tom, aby príslušná legislatíva postihovala celý životný
cyklus týchto organizácií a to od registrácie až po ukončenie činnosti, zánik alebo
likvidáciu majetku. Preto proces registrácie má byť jednoduchý, priehľadný, dôsledný,
nie príliš drahý a dostupný pre všetkých členov spoločnosti.

Právne predpisy vzťahujúce sa na tretí sektor a neziskové organizácie, majú obsahovať taký klasifikačný systém, ktorý napomôže orientovať sa v oblasti tretieho sektora. Klasifikačný systém pomáha určiť daňový status rôznych dobročinných organizácií

b) Hodnotenie kvality pomocou objektívnych kritérií, ktorými sa rozumejú kontrolovateľné kritériá, ako napríklad vybavenie miesta poskytovania služieb, doba čakania zákazníka na poskytnutie požadovanej služby a pod. Objektívne postupy spočívajú v hodnotení objektívnych indikátorov, to znamená, že sú postavené na hodnotení veličín, ktoré nepodliehajú žiadnemu subjektívnemu vnímaniu osôb. Príklady na objektívne indikátor sú napríklad: obrat, podiel na trhu e. miera opakovaného nákupu služby, počet užívateľov služby. Tieto indikátory však vyznačujú značné nedostatky hlavne z dôvodu časového oneskorenia.

Pri použití agregovaných veličín môžu existovať objektívne postupy vo forme kontrol kvality u ponúkajúcich. Stále kontroly u ponúkajúceho rovnako, ale nepredstavujú postačujúci indikátor pre spokojnosť zákazníkov. Na základe neustále sa meniacich ako aj individuálne odlišných potrieb .zákazníka musia sa metódy, na ktorých základe sa kontroluje spokojnosť, sústavne prispôsobovať, aby predstavovali objektívne indikátory pre spokojnosť zákazníka. Uvedené postupy spočívajú skôr na technickej kvalite poskytovanej služby.

Záverom tejto časti treba dodať, že existujú aj ďalšie metódy hodnotenia spokojnosti zákazníka hlavne pri poskytovaní verejných služieb. V tejto publikácii však nemôžeme všetky dostupné metódy charakterizovať a preto odporúčame študovať pramene, ktoré sa touto problematikou zaoberajú.

a) Formulácia cieľov výdavkových programov

Cieľom poskytovania verejných služieb rôzneho charakteru prostredníctvom verejného sektora je uspokojiť ich oprávnené očakávania. Ako už bolo predtým zvýraznené, tak vedľa verejných služieb môžeme hovoriť o službách verejnej správy a vytvárania podmienok pre zabezpečenie všetkých nevyhnutných funkcií danej spoločnosti, čo je tiež vlastne službou pre verejnosť. Občianska verejnosť si tieto služby predpláca v rámci redistribučných funkcií verejných financií a k správnemu rozdeleniu týchto financií na jednotlivé verejné programy si v demokratických voľbách volí svojich zástupcov. Týchto zvolených zástupcov si potom verejnosť, teda občania kontrolujú.

Vlastné poskytovanie verejných služieb a ich financovanie v rámci garancii štátom môže zabezpečovať verejná správa, teda štátna exekutíva, pripadne územná alebo záujmová samospráva vo svojej vlastnej právomoci a tiež na objednávku verejného sektora. Na základe teórie alokácie verejných statkov sa alokujú tie statky, teda zdroje, prípadne výkony, ktoré dokáže alebo nemá alokovať trh, a ktoré sa javia v danom kontexte kultúrno-historického vývoja danej spoločnosti ako nevyhnutné, či oprávnene verejnosťou očakávané k alokácii.

V predchádzajúcich častiach sme tiež zvýraznili, že verejné služby oprávnene verejnosťou očakávane, nealokované ani trhom, ani verejným sektorom, potom môže dočasne alebo trvalo poskytovať občiansky sektor (tretí sektor) v rámci horizontálnej solidarity prostredníctvom tzv. „verejno-prospešných organizácií“. Teda neziskové organizácie poskytujúce všeobecne prospešné služby dopĺňajú spektrum organizácií a vykrývajú voľné pole organizačno-právneho postavenia spoločností neziskového typu a majú aj špecifické postavenie v poskytovaní verejných služieb.

Teda horizontálna solidarita sa realizuje prostredníctvom „verejno-prospešných asociácií, „vzájomne prospešných" symetrií. [32] Občiansky sektor sa tak vedľa svojich ďalších akcií správa ako „inovátor" verejných služieb, či „indikátor" ich potreby, a súčasne takto čiastočne odbremeňuje verejný sektor (prípadne štát) od jeho funkcii. Z tohto uhlu pohľadu . potom zdá byť vhodnejšie (napríklad pri rozhodovaní o umiestnení verejných financií) odvodzovať verejnú alebo vzájomnú prospešnosť od vlastných aktivít tej-ktorej asociácie alebo symetrie a nie od jej právnej subjektivity (čo je pohodlnejšie).

Občianska verejnosť teda spolurozhoduje o cieľoch verejných programov tak voľbou svojich zástupcov a ich podporou a kontrolou, ako aj vlastnými aktivitami a iniciatívami, najmä však v rámci formálneho i neformálneho neziskového sektora, ale aj komerčného sektora. Pokiaľ to legislatíva, dovoľuje a podporuje, potom je takéto „spolurozhodovanie“ legálne. Spoluúčasť verejnosti na rozhodovaní je právne upravená.

Možnosťami, ako priznať občiansku verejnosť k systematickému spolurozhodovaniu,
môžu byť verejná dekana (príprava právnych noriem), alebo tiež verejné pripomienkovanie  (príprava rôznych rozhodnutí o veciach verejných). Môže to byť
rozhodovanie najmä o cieľoch strategického významu alebo zásadného dopadu, prípadne o spôsoboch ich dosiahnutia. V niektorých krajoch sa samosprávy vyšších územných celkov (regionálna samospráva) snažia skvalitniť rozhodovanie o veciach verejných tým, že zapájajú tretí sektor napríklad do práce odborných komisií a ďalších orgánov samosprávy vyšších územných celkov. Ďalšia, možnosť, ako využiť občiansku verejnosť pre korekciu rozhodnutia verejného sektora pri alokácii verejných statkov je systém asignácie 1% dane z príjmu fyzických osôb v prospech neziskových aktivít priamo zvolenej neziskovej organizácie. Bolo konštatované, že prevažná časť takto asignovanej dane bola daňovými poplatníkmi určená pre sociálne a charitatívne činnosti. I napriek pozitívnym výsledkom dosiahnutým v tejto oblasti konštatujeme, že nedostatočné vydefinovanie „neziskovosti“ a „verejnosti“, prípadne „verejno-prospešnosti“ a „všeobecnej prospešnosti“, potom spolu s nadradením politických záujmov nad záujmy občanov a štátu vedie k nedôslednej legislatíve a vo svojich dôsledkoch k neefektívnosti verejných financií.

Neujasnenosť cieľov, politikárčenie, pohŕdanie občianskymi iniciatívami v uplynulom období, to sú potom faktory následnej neefektívnosti verejných rozpočtov a rastu rozpočtového schodku. V tejto súvislostí sa zdá byť teória „welfare mix shift“ [32] veľmi aktuálna a zatiaľ nedocenená. Ak je naše pojednanie zamerané na verejný sektor a verejné financie a ich efektívnosť, neznamená to, že zabúdame na súkromný neziskový sektor a jeho podiel na ekonomickej a sociálnej rovnováhe, pretože občan nemá byť „rivalom“ štátu a neštátny verejný sektor nemá byť „rivalom“ verejnému sektoru. Je to opäť problém toho, čo je cieľom a účelom celého tohto snaženia - trh, vlastníctvo, záujem politickej strany, záujem mocných, štát, národ, verejnosť, jednotlivec, alebo občan? [33] Najbližšie k objektívnejšiemu zacieleniu verejných programov má britský pojem „naplnenie oprávnených očakávaní občanov“. Takéto zacielenie môžeme pomenovať, merať, hodnotiť, kontrolovať a obhajovať.

Keď hovoríme o objektívnosti dosahovania cieľov verejných programov, je potrebné konštatovať, že vymedzenie cieľov a metód k ich realizácii je len jednou časťou cesty k cieľu. Druhou a nevyhnutnou časťou je vybudovanie spätných väzieb a adekvátne reakcie na ne, to znamená kontrola a korekcia. Pokiaľ spätnou väzbou zistíme odchýlku od pôvodného zámeru, neznamená to, že niekto ju zavinil, ale je potrebné skúmať, o akú chybu v systéme ide. Môže ísť napríklad o chybné stanovenie cieľa, nedostatok jeho alternatív, prípadne metód k jeho dosiahnutiu. Práve tu sa dá byť takmer isté, že ponechanie celého procesu, od stanovenia verejno-prospešného cieľa, prípadne programu po kontrolu diferencií (odchýlok) len na volených zástupcoch a na zamestnancoch verejnej správy nemôže viesť k efektívnosti vynakladaných verejných zdrojov a dosahovanie objektívnych verejno-prospešných zámerov. Zapojenie občanov a ich iniciatív do rozhodovacích procesov je obtiažnejšie ako rozhodovanie direktívne, avšak veľmi účelné a efektívne.

V rigidne rozdelených úlohách verejnej správy po jednotlivých rezortoch (odvetviach) nie sú niekedy brané do úvahy hraničné javy a súvislosti. Tie sa môžu objaviť pri systémovom zameraní na štruktúru a funkcie, teda v praxi pri kooperácii a koordinácii s partnermi, oponentami i verejnosti, pri analýze v rámci komplexnejšieho záberu. Z toho vyplýva, že pri pohľade na nevládnu neziskovú sféra je možné si lepšie uvedomiť variantnosť, súvislosť a alternatívnosť možných riešení práve tak, ako napríklad komplexným posudzovaním širokého diapazónu zdrojov a ich využitia (úhrady za aktivity, filantropia, prostriedky z verejných rozpočtov na investície, prevádzku, mzdy a pod.) pre príslušný výdavkový projekt.

Na základe uvedeného môžeme vyvodiť tieto závery:

- východiskovým bodom analýz verejných výdavkových programov má byť analýza predmetu verejných programov, to znamená, čo je „oprávnene očakávané občanom" od verejnej správy (zákonná úprava, sloboda a spolurozhodovanie, financovanie, zabezpečovanie, poskytovanie a pod.), teda čo je podstatou a obsahom verejnej služby, verejného statku.

- jednou zo základných metód analýzy, ktorá má zabezpečiť vyššiu efektívnosť správy
vecí verejných, to znamená aj verejných programov, by mala byť systémová analýza
štruktúrovanosti príslušného segmentu verejných služieb z hľadiska zúčastnených
subjektov v príslušnom regióne, a tiež štruktúry činnosti a vzťahov.

- pri analýze príslušného segmentu verejných služieb je nevyhnutné do analýzy
zahŕňať tiež okrajové javy a presahy. Bez ich posúdenia sa analýza môže stať
sterilnou a jednoúčelovou. Úspory na jednom mieste môžu vyvolať záporné externality, ktoré môžu zvýšiť náklady na inom mieste.

- variantné a alternatívne riešenie (zámerov, štruktúr, rozpočtov, postupov a pod.) sú cestou k efektívnosti práve tak, ako kooperácia a koordinácia a strategický nadhľad. Synergia ako energia súčinnosti je vyššia ako súčet vstupujúcich energií (financií, materiálnych prostriedkov a pod.). Činnosť mnohých neziskových neštátnych organizácií sa vyznačuje využitím synergie a komplexnosti a variantnosti prístupu k poskytovaným verejným službám.

- nedokonalosť súčasnej legislatívy vedie k tomu, že „verejná prospešnosť" nie vždy
korešponduje s typom právnej subjektivity skúmaného subjektu, prípadne faktom
spotreby verejných financií. To isté platí o neziskovosti verejno-prospešných
organizácii.

b) Tvorba verejných výdavkových programov

Problematikou, ktorá sa zaoberá podstatou (podmienkami) ako realizovať štátne intervencie sa zaoberá tzv. „policy analysis" [34] a ďalšie pramene [35], ktoré obsahujú zásadné metodické východiská, ako aj analýzu možností kvalifikácie nákladov s prínosov, [36] alebo problematiku akceptovateľnej miery zhodnotenia verejných prostriedkov. [37]

Základné kroky, ktoré by sa mali realizovať v procese prípravy verejného výdavkového programu (štátnej intervencie) môžeme charakterizovať nasledovne: [36]

- Zrozumiteľné definovanie cieľov programu a problému, ktorý má predmetný verejný
výdavkový program riešiť.

- Nájdenie možných a použiteľných variantov realizácie cieľov a zámerov verejného
výdavkového programu.

- Analýza skúmaných variantov, pri používaní kritéria efektívnosti (príjmový a substitučný efekt), kritériá rovnosti (distribučné súvislosti programu, pričom sa analyzujú politické a národné súvislosti), kritéria transparentnosti (možnosť každého
občana zoznámiť sa s verejným programom a pod.).

- Výber optimálneho variantu verejného výdavkového programu.

- Realizácia optimálneho variantu verejného výdavkového programu v konkrétnych podmienkach v čase a v priestore.

Príjmový a substitučný efekt spočíva v tom, že keď rozsah dotácie závisí od množstva spotreby daného statku, dochádza, okrem príjmového aj k substitučnému efektu, spôsobujúcemu neefektívnosť.

Analýza distribučných súvislostí sa zameriava prioritne na otázky, komu vlastne prináša výdavkový program úžitok. Zvýšenie miery blahobytu jednotlivca prostredníctvom výdavkového programu nie je jednoduchou záležitosťou. Sprevádzajú ho viaceré významné otázky. Sú to najmä:

- Aký podiel z vynakladaných zdrojov získajú adresáti a aký podiel iná subjekty?

- Využívajú adresáti príslušnú formu pomoci tak, ako sa predpokladá?

Sme svedkami mnohých príkladov, že úžitok zo štátnych dotácií nemajú len ich priami adresáti, ale aj množstvo iných subjektov. Z teórie zdanenia poznáme pojem daňový dopad a tento faktor v inverznej podobe existuje aj pri výdavkových programoch. Dotácie presúvajú krivku dopytu smerom hore, pričom následne rastú ceny tovarov a služieb. Miera zmien cien závisí od dlhodobej a krátkodobej pružnosti dopytu a ponuky. Za určitých špecifických podmienok (nepružná ponuka) sa môže stať, že celý objem dotácie sa premietne do zvýšenia cien. V tejto situácii priamy adresát dotácie nezískava nič a celý rozsah dotácie pripadne výrobcom.

Jeden z takýchto príkladov je príklad bývania [34], ktorý je relevantný aj pre transformujúce sa ekonomiky. Z krátkodobého poskytovania dotácií na bývanie pre mladé rodiny zo štátneho rozpočtu alebo rozpočtu obce spôsobí len markantný nárast cien bývania. V prípade uplatnenia regulácie cien bývania je možné predpokladať vznik čierneho trhu s bytmi. V tejto situácii môže byť podstatne efektívnejšie dotovať stavbu komunálnych bytov, kde nájomné a iné aspekty priamo kontroluje miestna komunita. Z dlhodobého pohľadu však môžeme predpokladať, že ponuka bytov sa zvýši a ceny sa postupne budú znižovať.

Niektorí autori, ktorí sa danou problematikou zaoberajú [38] [39] uvádzajú, že z výdavkového programu môžu profitovať aj iné skupiny a nielen priami adresáti výdavkového programu. Analyzovali distribučné súvislosti bezplatného vysokoškolského vzdelávania a konštatujú, že táto forma výdavkového programu spôsobuje negatívnu redistribúciu, to znamená redistribúciu v prospech bohatších. Preto doporučujú iné formy (študentské pôžičky), ktoré vlastne predstavujú individuálnu investíciu do zvyšovania individuálneho ľudského potenciálu i ľudského kapitálu. Týmto spôsobom eliminujú alokačné neefektívnosti spojené s verejným poskytovaním vysokoškolského vzdelávania, pričom redistribúcia sa realizuje efektívnejšími nástrojmi, a to napríklad prostredníctvom štipendií.

Zlyhávanie výdavkových programov veľmi často vyplýva aj zo správania sa konečného adresáta. Nedá sa vždy očakávať, že peňažné dávky budú použité na ten účel, na ktorý boli určené. Vyplýva to z toho, že nevieme presne predpokladať, ako sa bude správať spotrebiteľ (adresát). Ako príklad môžeme uviesť poskytovaní peňažných prídavkov na deti, ktoré môžu byť použité na nákup alkoholu, cigariet alebo iných statkov pre rodičov. Aj v prípade, že sa použije naturálna forma dávky (poskytnutie šatstva, obuvi, iné formy), tak aj tieto veci môže byť predané na voľnom trhu. Rozhodnutia o spôsobe dávky a metódach, ako sa tade distribuovať, môže byť jedným z faktorov determinujúcich efektívnosť verejného výdavkového programu.

V tejto súvislosti je potrebné pri analýze distribučných súvislosti verejného výdavkového programu skúmať najmä tieto otázky: [40]

a) Oblasť úžitkov spotrebiteľov

- Kto by mal prostredníctvom programu získavať?

- Kto v skutočnosti bude profitovať z programu?

- Aká je celková výška úžitkov vyplývajúcich z programu?

- Ako sa úžitky programu rozdelia medzi ich prijímateľov?

- Aká je súčasná úroveň príjmov, veľkosť majetku a ďalšie ukazovatele miery blahobytu m úrovni: skutočných adresátov programu a potenciálnych adresátov programu?

b) Oblasť nákladov poskytovateľov
- Kto má platiť náklady programu?

- Kto v skutočnosti platí náklady programu?

- Aká je celková výška nákladov programu?

- Aký je podiel jednotlivých skupín obyvateľstva na krytí nákladov programu?

- Aká je súčasná úroveň príjmov, veľkosť majetku a ďalšie ukazovatele miery
blahobytu na úrovni: subjektov, ktoré skutočne financujú program a subjektov, ktoré
by mali financovať program?

c) Hodnotenie efektívnosti verejných výdavkových programov
Veľmi významnou teoreticko-metodologickou a praktickou úlohou je skúmanie efektívnosti verejných výdavkových programov. Je to však problematika veľmi náročná a zložitá, ktorou sa zaoberá malý počet autorov. Pozoruhodným dielom, ktoré analyzuje dané problémy a naznačuje možné spôsoby riešenia je publikácia [2], ktorá sa zaoberá verejným sektorom a efektívnym rozhodovaním. To znamená, že metodologickým (filozofickým) východiskom analýzy verejných výdavkových programov je zo strany ekonomických teoretikov venovaná minimálna pozornosť.
Dôležitým problémom je však otázka voľby metód hodnotenia verejných výdavkových programov. Tieto metódy môžeme charakterizovať ako nástroje, na základe ktorých môžeme vymedziť ciele a kritériá hodnotenia programov. Ich použitie môže byť realizované v rámci metodiky hodnotenia verejných výdavkových programov, ktorú môžeme definovať ako procesuálne funkčný postup, ktorého výstupom je výber, prípadne ohodnotenie výdavkového programu. Hlavne v prepojenosti hodnotiacich metód a metodiky postupu sa v našej spoločenskej praxi vynárajú možnosti, ako skvalitniť analýzu, hodnotenie a výber verejných výdavkových programov. Základné metodické kroky pri tvorbe, hodnotení a výbere verejných výdavkových programov a projektov udáva príloha č. 6.

Ako je vidieť z prílohy č. 6 je východiskovým krokom identifikácia problému. Zdá sa však v spoločenskej praxi, že tento krok často býva podceňovaný a niekedy aj vynechávaný. Položme si otázku, aké súvislosti by mali byť v tomto kroku sledované? Odpoveď je však zložitá a náročná. Myslíme si však, že predovšetkým v rámci verejnej voľby by malo byť zisťované, do akej miery je daný problém pociťovaný verejnosťou ako problém, a súčasne by mala byť určená prvotná identifikácia problému zo strany odbornej verejnosti a potom definovaný východiskový zámer programu. Ak je však uvedený krok podceňovaný, dochádza často k spochybňovaniu verejných investičných akcií a k diskusiám, ktoré by mali byť vedené pred začiatkom realizácie projektu a mali by byť tiež transparentné.

Ďalším dôležitým krokom je definovanie cieľov. Pod cieľom (cieľmi) máme na mysli budúce očakávanie efektov z predmetného výdavkového programu. Z toho vyplýva, že ciele sú anticipované stavy, v ktorých je vyjadrený budúci efekt verejnej akcie. Odborníci sa zhodujú v tom, že ciele výdavkových programov môžu byť formulované v podobe objektovej alebo funkčnej.

Príklady z tejto oblasti dokumentujú, že vhodnejšie je formulovanie cieľov objektových, než funkčných. (Ako príklad môžeme uviesť skutočnosť, že 96% absolventov strednej alebo vysokej školy našlo uplatnenie v štandardnom odbore, ako naplniť cieľ „skvalitniť profil absolventa."). Vhodne koncipované ciele formulujeme tak, aby priamo obsahovali

verifikované kritériá, ktoré musia dať odpoveď na otázky: či vymedzené ciele môžeme merať, prípadne hodnotiť, či sú ciele kompatibilné, neredundantné a pod.

Zvlášť významnou otázkou v procese hodnotenia efektívnosti výdavkových programov je voľba teoretického prístupu (metodológie) ktorý chápeme ako spôsob, ako bude výdavkový program analyzovaný. Môže to byť napríklad metodológia 3E, keď medzi sledované hľadiská vyberáme hľadisko:

- economy (hospodárnosti), pričom sledujeme kritérium minimalizácie nákladov na daný vstup,

- effectiveness (produktivity), pri tomto hľadisku sledujeme výstup na jednotku použitých nákladov (a to buď vo forme maximalizácie výstupu z daných nákladov, prípadne vo forme minimalizácie nákladov na výstupy),

- efficiency (účinnosti), v tomto prípade sledujeme stupeň naplnenia účelu verejného výdavkového programu (napríklad formou sledovania splnenia cieľov).

Z toho vyplýva, že k danej metodológii a hodnotiacemu kritériu je potrebné priradiť vhodnú hodnotiacu metódu, napríklad v prípade sledovania hospodárnosti je to CMA, pri produktivite CBA, pri účinnosti CUA a pod. (Podrobnejšie viď prameň [2].)

Pre objektivizáciu hodnotenia, výdavkových programov a projektov je vhodné na určitej úrovni verejnej správy vykonať objektová analýzu, ktorá však vyžaduje mať k dispozícii typológiu verejných výdavkových programov, to znamená inventár možných hodnotených akcií, ktoré treba brať do úvahy na danej úrovni segmentu verejného sektora. Pri vyhlasovaní verejnej súťaže a hodnotení návrhov bude možné určiť, ktorá hodnotiaca metóda je vhodná pre evalváciu programu, pritom by bolo možné objektivizovať rozhodovací proces a znížiť riziko verejných špekulácií o objektívnosti verejnej zákazky.

Ako z uvedeného vidieť je pre hodnotenie verejných výdavkových programov a projektov možné použiť široký diapazón vhodných metód. Avšak skúsenosti z praxe dokazujú, že aj v decíznej sfére nie vždy je záujem využiť dané metódy, do vyplýva z toho, že nie sú skúsenosti s ich použitím. Preto je potrebné, aby aj vo vedeckom, výskume bola veršovaná pozornosť tejto oblasti a na danej úrovni segmentu verejnej správy bola spracovaná implementačná metodika danej metódy, čo by skvalitnilo procesy hodnotenia verejných výdavkových programov.

Posledným krokom pri analýze verejných výdavkových programov má veľmi dôležitú úlohu verejná kontrola vynaložených výdavkov. V našich podmienkach pretrváva spôsob kontroly ex post, pričom kontrola ex aute sa vo veľmi malej miere využíva. Kontrola je zameraná najmä na kontrolu procesnú, kontrolu zameranú na účtovníckiu a právnu stránku problému.

Chýba však systém kontroly založený na sledovaní účelu (efektívností) verejných výdavkových "programov a projektov. Preto je potrebné vo verejnom sektore, najmä v poskytovaní verejných služieb implementovať vhodné rozpočtové metódy , ktoré umožnia sledovať hľadisko účelnosti a efektívnosti verejných výdavkových programov (programové rozpočtovanie, rozpočtovanie na základe prínosov, výsledkov a pod.).

S problematikou efektívnosti verejných výdavkov súvisí aj problematika merania a hodotenia výkonnosti verejných organizácií. Všeobecne využívané ukazovatele výkonnosti verejných organizácií v krajinách OECD môžeme usporiadať do týchto skupín: [5]

- ukazovatele hospodárnosti,

- ukazovatele produktívnosti,

- ukazovatele účinnosti,

- ukazovatele kvality služieb,

- ukazovatele finančného hospodárenia.

Ukazovatele hospodárnosti, produktívnosti a účinnosti boli v predchádzajúcej časti vysvetlené, preto sa v ďalšom texte zameriavame len na ukazovatele kvality služieb a ukazovatele finančného hospodárenia verejných organizácií.

Kvalita služieb sa môže vymedziť ako miera spokojnosti spotrebiteľa (spoločnosti) s obsahom, rozsahom služby a spôsobom jej poskytovania. Kvalita predstavuje v porovnaní s kritériom účinnosti užší rozmer. Používa sa predovšetkým na hodnotenie priamych požiadaviek a potrieb spotrebiteľa akými sú napríklad prístupnosť, časový rozmer, miera komfortu, miera splnenia očakávania, pohodlná spotreba. [41] Potencionálne kritériá hodnotenia kvality služieb môžeme rozčleniť do týchto kategórií:

- Kategória kritéria štruktúry (to znamená odpoveď na otázku „čo?"): Má organizácia vytvorené potrebné kapacity na poskytovanie služby – administratívne štandardy, personálnu politiku, preceduálnu stránku?

- Kategória kritéria procesu (to znamená odpoveď na otázku „ako?"): Poskytujú sa
služby tak ako by sa mali, dodržiavajú sa štandardy poskytovania služieb, je
manažment poskytovania služieb vyhovujúci?

- Kategória výsledku (to znamená odpoveď na otázku „koľko?"): Aká je úroveň
dosahovania a splnenia cieľov, prevencia negatívnych prípadov a miera spokojnosti
spotrebiteľa, ktorá sa dosahuje pri poskytovaní služieb?

Ukazovatele spôsobu finančného hospodárenia (súlad s existujúcimi predpismi) hodnotia formy finančných transakcií, účtovníctvo a kontrolu a predstavujú formu hodnotenia miery do akej je formálna stránka fungovania organizácie v súlade s príslušnou legislatívou. Táto forma sa niekedy nazýva audit „ex-post“. Iniciatívy „New public management“' doporučujú znižovať mieru využívania tejto formy hodnotenia v prospech tzv. „ex-ante accounting“, ktoré hodnotí mieru dosahovania cieľov organizácie [42] a minimálne alebo vôbec, cesty, akými boli tieto ciele dosiahnuté (pri dodržaní princípov zákonnosti).

V tejto súvislosti je potrebné zvýrazniť potrebu rozlíšenia medzi výstupom a výsledkom. Z hľadiska verejných výdavkových programov sa pozornosť rozhodovacích subjektov presúva stále viac na analýzu skutočne dosahovaných výsledkov (outcomes), ktoré sa považujú za reálnejšie kritériá úspešnosti fungovania verejno-prospešných organizácií. [7]

Aby sme pochopili rozdiel medzi výstupom a výsledkom pokúsime sa to vysvetliť na príklade zdravotníckych služieb. Výstupom fungovania zdravotníckych organizácií môže byť počet liečených pacientov, počet lôžkodní, rozsah poskytnutých služieb a pod. Skutočným výsledkom fungovania zdravotníckej organizácie je však miera zlepšenia zdravotného stavu pacientov.

Vo vzdelávacej inštitúcii sa úspešnosť organizácie hodnotila na základe počtu absolventov strednej alebo vysokej Školy. Škola tak bola úspešná, ak vychovala veľa absolventov, prípadne dosiahla nízke náklady na jedného absolventa, pričom sa vôbec neskúmalo uplatnenie absolventov na trhu práce.

Súčasný moderný manažment vo verejnom sektore sa snaží v maximálne možnej miere zahrnúť do procesu hodnotenia, výkonnosti, efektívnosti aj kvalitatívny rozmer dosahovaných výsledkov - porovnávať vynaložené náklady na skutočne dosahované výsledky (outcomes). Zoznam so stručnou charakteristikou vybraných neziskových organizácií je uvedený v prílohe č. 7.

4. kapitola

SOCIÁLNE SLUŽBY

V systéme verejných služieb významnú úlohu v živote občana zohrávajú sociálne služby. S týmto termínom sa stretávame v jednotlivých etapách vývoja názorov na služby, avšak frekventovanejším sa stáva až na začiatku dvadsiateho storočia. V tomto období nachádzame rôzne odborné štúdie zamerané na ich ekonomickú a sociálnu podstatu, vyslovujú sa. názory na ich organizáciu a financovanie.

4.1. Ekonomická podstata sociálnych služieb

Základom teórie je vymedzenie ich ekonomickej podstaty, kategorizácia, kvantifikácia, začlenenie do celostného systému služieb a subsystému. verejných služieb. Základným kriteriálnym znakom musí byť ich deliteľnosť (nedeliteľnosť) a vylúčiteľnosť (nevylúčiíeľnosť) zo spotreby. Avšak touto problematikou sa nebudeme zaoberať, pretože je súčasťou teórie verejného sektora a objasnili sme ju už v predchádzajúcich kapitolách.

Vo vývoji názorov na podstatu sociálnych služieb možno vidieť rôzne pokusy o ich presné vymedzenie a definíciu. Definície sa však rôznia, pričom ich rozdiely sú vyvolané s dôrazom najmä rôzneho chápania podstaty ich organizovania a to:

- štátom (verejným sektorom),

- dobrovoľníckym (tretím) sektorom,

- súkromným sektorom.

Na základe komparácií rôznych názorov na sociálne služby môžeme vysloviť nasledovnú definíciu: „Služby, ktoré sú poskytované určitým spoločenstvom, či komunitou sú také služby, ktoré sú poskytované ich vlastným členom, na ktoré sú odkázaní z dôvodu ich príslušnosti k danej komunite, nazývame sociálne služby“. Odlíšenie sociálnych služieb od ostatných služieb je vymedzené nie na základe druhu poskytovanej služby, ale podľa spôsobu organizácie. To znamená, že v tejto definícii je jasne naznačený účel sociálnych služieb a to - zachovávame a rozvoj spoločnosti. Uvedená definícia odráža názory na sociálne služby v období 50. - 60.rokov dvadsiateho storočia. V tomto období ide o redistribúciu prostriedkov, ktorej rozsah a smer sa upravoval rôznymi metódami v nasledujúcich desaťročiach aj u nás. Išlo vlastne o realizáciu redistribučnej fonkcie štátu.

Súčasná teória a prax poskytovania služieb potvrdzujú nenahraditeľnú úlohu sociálnych služieb v modernej spoločnosti. Sociálne služby sú odpoveďou spoločnosti na sociálne potreby občanov. Z toho vyplýva, že len ekonomické chápanie podstaty sociálnych služieb v plnej miere neodráža ich spoločenský význam a nemôže byť hlavným kritériom pri ich plánovaní a poskytovaní.

Z hľadiska trhovej ekonomiky môžeme sociálne služby definovať ako súhrn programov určovaných inými ako trhovými kritériami na zabezpečenie základného stupňa zdravotnej, vzdelávacej asociálnej starostlivosti v záujme zvýšenia úrovne spoločenského života a aktívneho života jedinca. Sú to vlastne také služby, ktoré sa pokúšajú podporiť alebo zvýšiť kvalitu každodenného života, umožniť občanom, rodinám a iným skupinám intenzívny rozvoj ľudského potenciálu vo všetkých jeho zložkách. Z týchto základných aspektov teórie a praxe poskytovania sociálnych služieb môžeme vydedukovať tieto základné ciele:

- prispievať k socializácii a rozvoju osobnosti;

- poskytovať informácie a umožňovať dostupnosť iných sociálnych prostriedkov;

- zabezpečovať starším, chorým, handicapovaným a iným ľuďom s obmedzením
funkčnosti základný stupeň sociálnej pomoci;