Návrat na detail prednášky / Stiahnuť prednášku / Univerzita Pavla Jozefa Šafárika / Fakulta verejnej správy / Základy verejnej správy

Riadenie vo verejnej správe (3.doc)

3.3.1. Riadenie vo verejnej správe

Procesu riadenia vo verejnej správe sa doteraz nevenovala dostatočná pozornosť a to napriek tomu, že riadenie(manažment) je považované za rozhodujúci faktor efektívnosti verejnej správy a tým aj celého verejného sektora. Iba kvalitne riadená verejná správa je schopná úspešne realizovať proces decentralizácie.

Na Slovensku doteraz neprenikli do riadenia verejnej správy prvky, ktoré sa už uplatňujú vo vyspelých krajinách Európy a ktoré sa doteraz uplatňovali v súkromnom sektore, pri riadení ekonomických činností. Medzi tieto prvky patria: nové mechanizmy rozhodovania, zmeny kultúry organizácie a kultúry poskytovania služieb, optimalizácia organizačnej štruktúry vo vzťahy k jasne definovaným úlohám a požiadavkám občanov, nové kritéria rozdelenia pracovných miest na výkonné (odborné), riadiace a politické, metódy koordinácie práce, nové spôsoby personálnej práce, odmeňovania pracovníkov, kritériá sociálnych a zamestnaneckých výhod vo väzbe na postavenie a vzdelanie, ale aj participácia zamestnancov na riadení. Všetky tieto a ďalšie poznatky, napr. metódy prieskumu potrieb občanov, nové formy spolupráce s občanmi, je možné uplatňovať aj vo verejnom sektore pri zohľadnení jeho osobitostí t.j. právnej regulácie vymedzenia jednotlivých procesov.

ZAMESTNANCI VEREJNEJ SPRÁVY

Právny rámec

Ústava SR nestanovuje model verejnej služby. Jediné zmienky ohľadom verejného zamestnávania sú, že každý občan SR má právo na prístup k voleným a iným verejným funkciám za rovnakých podmienok a právo zamestnancov verejnej správy na štrajk môže byť obmedzené. Ústava nepredvída pre zamestnancov verejnej správy žiadne obmedzenia ohľadom ekonomických aktivít, ktoré sú súčasťou individuálnych slobôd zakotvených v Ústave. Iba postavenie sudcov a prokurátorov je odlišné. To znamená, že akýkoľvek zákon, ktorý by zaviedol ekonomické resp. politické obmedzenia pre zamestnancov verejného sektora, môže byť Ústavným súdom vyhlásený za protiústavný.

Všetci zamestnanci vo verejnom sektore podliehajú Zákonníku práce z roku 1965, v znení neskorších predpisov, pričom niektoré orgány majú osobitné zákony . Ide najmä o tzv. “silové rezorty“ t.j. tie, ktoré potrebujú silne hierarchizovanú organizačnú štruktúru: polícia (zákon z roku 1993), železničná polícia (1998), vojaci (1997), požiarnici (1985), colníci(1998). Rovnako majú osobitné zákony aj inštitúcie, ktoré musia mať chránenú svoju nezávislosť: prokuratúra, súdy.

V podstate však nie je definovaný pojem verejná služba a preto nie je možné definovať jej rozsah. Iba na úrovni vlády je Ústavou definované, kto je členom vlády: predseda, podpredsedovia a ministri.

Neexistujú právne definované rozdiely medzi "stálymi" verejnými zamestnancami a menovanými (na základe politických dohovorov). Dôsledkom tejto nejasnosti je permanentná výmena zamestnancov verejnej správy aj na postoch: štátny tajomník, vedúci úradu, riaditelia sekcií na ministerstvách, prednostovia krajských a okresných úradov, ich zástupcovia, vedúci odborov, ale aj vedúci príspevkových a rozpočtových organizácií.

Na jednej strane nemajú verejní zamestnanci žiadne garancie pre ich stálu službu (okrem všeobecných ustanovení v Zákonníku práce), ale na druhej strane je toto zabezpečenie dosť silné a prepustenie zamestnanca je veľmi komplikované aj v prípade ak sa preukáže, že nespÍňa predpoklady pre výkon funkcie verejného zamestnanca.

Riadenie verejnej správy

Neexistuje ústredná inštitúcia poverená riadením zamestnanosti vo verejnej správe a stanovovaním štandardov pre zamestnanie vo verejnej správe. Každé ministerstvo, ostatné ústredné orgány štátnej správy, FNM, NÚP, orgány miestnej štátnej správy sú zamestnávateľom a môže nezávisle prijímať a prepúšťať zamestnancov pri dodržaní Zákonníka práce, kompetenčného zákona a limitu počtu zamestnancov.

Každé ministerstvo si môže vypracovať vlastnú predstavu organizačného poriadku. Neexistujú mechanizmy, právne zakotvené, ktoré by zabezpečovali koordináciu a monitoring personálneho manažmentu vo verejnej správe. Takto nie je možné dosiahnuť spoločnú stratégiu či jednotné štandardy vo verejnej správe.

Limity počtu zamestnancov jednotlivých inštitúcií definuje štátny rozpočet a sleduje ich Ministerstvo financií a Najvyšší kontrolný úrad. Úspory z nevyplatených miezd určených tabuľkovými počtami môžu byť použité na zvýšenie platov zamestnancov. Každé ministerstvo síce robí vyplácanie miezd pomocou výpočtovej techniky, ktorej systémy sú však nekompatibilné, pretože neexistuje koordinácia a o softwéri rozhoduje každé ministerstvo autonómne. Neexistuje žiadny spoločný systém na dohliadanie nad kvalitou výkonnosti, produktivity a výdavkov a preto aj efektívnosť personálnych výdavkov nie je zdôvodnená.

Neexistujú jednotný systém pre opis pracovných činností vo verejnej správe. Za opis práce sa považuje zoznam povinností, ktorý vyplýva z dodržiavania Zákonníka práce. Vôbec sa nepoužívajú všeobecne platné mechanizmy hodnotenia a ak tak výhradne kvantitatívne a veľmi málo kvalitatívne.

V rámci odmeňovania, platov, existuje v štátnej správe unifikovaná schéma s výnimkou oblastí upravených osobitnými zákonmi. Každý zamestnanec má právo na základný plat podľa zaradenia na stupeň a do triedy. Pohyblivá zložka (príplatky a ostatné osobné hodnotenia) sú prideľované na základe úvahy vedúceho inštitúcie. Obmedzenie je dané iba limitom finančných prostriedkov. Neexistuje právna úprava, ktorá by vynucovala zverejnenie kritérií na základe ktorých boli príplatky pridelené.

Profesionalizmus vo verejnej správe

V praxi je veľmi obtiažne dokázať nezákonnosť správnych rozhodnutí, pretože aj keď je zdôvodnenie rozhodnutia zákonnou požiadavkou inštitúcie dôvody mnohokrát neuvádzajú. Zákonnou povinnosťou nie je vypočutie si dôvodov pri posudzovaní podania. Všeobecným pravidlom je tajnosť. Ďalším dôvodom prečo sa občania neobracajú na prokuratúru, aby preskúmala rozhodnutie, a následne na súdy je dlhý čas pre po vynesenie rozhodnutia súdu. V týchto prípadoch je cítiť absenciu správneho súdnictva.

Verejní zamestnanci môžu vydávať rozhodnutia podľa svojich nezávislých profesionálnych kritérií. Ich nadriadení (ministri, vedúci úradov, prednostovia) nie sú oprávnení tieto rozhodnutia meniť. Na druhej strane sú zamestnanci zodpovední svojim nadriadeným podľa Zákonníka práce cestou organizačných resp. pracovných poriadkov, ktoré sú premietnuté do opisu práce. Inými slovami profesionálna nezávislosť je ovplyvňovaná potrebnou "lojalitou" voči nadriadeným (väčšinou menovaných na základe politických dohovorov) podľa Zákonníka práce, čo je dôvodom množstva problémov a zároveň zníženia spoľahlivosti a kvality zabezpečovania verejných služieb pre občana.

Politická nestrannosť verejných zamestnancov nie je definovaná zákonom a ani Ústava SR ju neobmedzuje (s výnimkou niektorých vybraných skupín: sudcovia, prokurátori), takže obmedzovanie politických aktivít verejných zamestnancov môže byť ústavne problematické. Za takýchto podmienok neexistujú v súčasnosti bariéry na spolitizovávanie verejnej správy. Preto aj výber zamestnancov a ich povyšovanie sú založené hlavne na politických dôvodoch, hoci sa občas uplatňujú aj dôvody odborné.

Súčasná úprava tzv. konfliktu záujmov sa vzťahuje iba na členov vlády (Ústava) a na ústavné posty (zákon z roku 1995). Iné obmedzenia neexistujú. Jedinou zákonnou povinnosťou štátnych úradníkov a úradníkov miestnej samosprávy je priznať príjmy na daňové účely. Ani trestný zákon sa špeciálne nezaoberá korupciou vo verejnej správe.

Neexistujú osobitné pravidlá pre výber zamestnancov, okrem tých čo sú uvedené v Zákonníku práce. Výber je v zodpovednosti vedúcich a ministrov, ktorí väčšinou menujú výberovú komisiu. Tá pracuje s vlastnými kritériami a na základe požiadaviek inštitúcie. Víťazi takýchto výberových konaní sú prijatí. Súčasný systém však umožňuje výrazné ovplyvnenie výberového konania už pri vyhodnocovaní kritérií, ale aj následne sa vyskytujú prípady, že nie víťaz, ale niekto iní získa vedúci post. Vo všeobecnosti nie je možné obrátiť sa na súd ohľadom rozhodnutia výberovej komisie. Viaceré posty vo verejnej správe sú obsadzované s podmienkou zloženia skúšky osobitnej spôsobilosti. Aj tento proces má mnoho nedokonalostí a je v ňom priveľa možností subjektívneho zasahovania.

Vo veľkej miere je obmedzená tzv. horizontálna mobilita, najmä na úradoch miestnej štátnej správy, ale aj medzi jednotlivými ministerstvami a inými špecializovanými sieťami štátnej správy. Zmena pracoviska je viazaná na ukončenie pracovného pomeru a uzatvorenie nového. Táto situácia komplikuje a bude komplikovať situáciu pri reorganizácii úradov verejnej správy.

Už niekoľko rokov prebieha na Slovensku príprava zákona, ktorý by mal umožniť vytvorenie profesionálnej štátnej služby. Tento osobitný zákon by mal definovať päť aspektov štátnej služby:

1. ústavný aspekt
2. aspekt profesionalizmu
3. aspekt koordinácie manažmentu
4. sociálny aspekt
5. aspekt prechodných opatrení

Cieľom reformy riadenia verejnej služby je:

1. vytvorenie vyššej kvality zamestnancov verejnej správy vvyššiu dôveru verejnosti voči verejnej správe
2. lepšiu kontrolu zamestnancov vo verejnej správe
3. lepšie uspokojenie potrieb a požiadaviek zamestnancov verejnej správy Základom uvedených požiadaviek je definovať zodpovednosť, zodpovedanie sa, povinnosti a práva tých, ktorí vykonávajú štátnu moc resp. poskytujú verejné služby.

Pri definovaní nových podmienok práce vo verejnej službe je potrebné zohľadniť

Ústavný aspekt

t.j. ustanovenie verejnej služby ako inštitúcie vykonávajúcej štátnu resp. samosprávnu moc, alebo poskytujúcej služby a ustanovujúcej vzťah medzi ňou a verejnosťou. Preto je potrebné ustanoviť práva, povinnosti, zodpovednosť a disciplinárnu zodpovednosť úradníkov tak, aby ich konanie bolo predvídateľné. Rovnako je potrebné definovať profesionálnu nezávislosť verejných úradníkov vo vzťahu k politickej úrovni v snahe zabezpečiť výkon a rozhodovanie bez neoprávneného vplyvu politických alebo iných záujmov. Táto nezávislosť je dosiahnuteľná kombináciou jasných pravidiel výberu, vymenovania a zabezpečením určitej miery stability miesta úradníka. Stabilita a profesionálna nezávislosť budú úradníkom poskytovať a zabezpečovať profesionálny rozvoj.

Profesionalizmus

Je potrebné definovať princípy systému manažmentu ľudských zdrojov, ktorý obsahuje výber, nábor, povýšenie, ako aj získavanie a udržanie kvalifikovaných úradníkov. Je potrebné definovať kvalifikácie úradníkov t.j. požiadavky na miesta úradníka v súlade s kvalifikáciu jednotlivca. Je potrebné stanoviť princípy, ako vybrať úradníkov, ako povyšovať, ako umožniť zvyšovanie kvalifikácie, možnosť kariéry, školenia atď. Jedným z hlavných dôvodov zákona je zabezpečenie profesionálnej kvality vo všetkých odvetviach a úrovniach verejnej správy podľa zákona.

Koordinácia manažmentu

znamená zabezpečenie harmonizácie manažmentu v celej správe s cieľom zabezpečiť dobrý výkon práce úradníkmi. Ide najmä o personálne plánovanie, vypracovávanie nariadení (vykonávacích predpisov), monitorovanie manažmentu, kvality zamestnancov, personálnych nákladov

Sociálny aspekt

teda práva úradníkov zodpovedajúce ich povinnostiam, ich integrite ako aj ich kvalifikácii. Zákon by im mal poskytnúť právo na plat a iné druhy výhod pre úradníka a mal by umožniť udržať kvalifikovaných úradníkov. Zákon by mal zabezpečiť práva a povinnosti úradníkov, ktoré je potrebné porovnať s výdajmi na ich zabezpečenie a možnosťami verejných rozpočtov.

Prechodné ustanovenia

sú nevyhnutné preto, aby súčasní zamestnanci verejnej správy mali možnosť stať sa štátnymi úradníkmi podľa novej schémy a zároveň je potrebné definovať v zákone skutočnosť do akej miery sa musia požiadavky na budúcich štátnych úradníkov vzťahovať na dnešných zamestnancov. Je potrebné jasne ustanoviť dobu počas ktorej budú súčasní zamestnanci verejného sektora povinní získať predpoklady pre získanie postu úradníka a aké opatrenia je preto potrebné urobiť. Realizácia prechodného ustanovenia musí korelovať s možnosťami verejných rozpočtov, s existujúcimi možnosťami na monitoring, vyškolenie a výber kandidátov t.j. kvantifikovať koľko zamestnancov je možné ročne transformovať do novej schémy.

V súčasnosti sa uvažuje trojaká úprava pracovnoprávnych vzťahov:

1. zákon o štátnej službe pre vymedzené úradnícke posty, pričom ide o verejnoprávny vzťah úradníka k štátu
2. zákon o verejnej službe pre neúradnícke posty v štátnej správe a pre zamestnancov verejného sektora vrátane samosprávy a verejnoprávnych inštitúcií, pričom ide o zamestnanecký vzťah založený pracovnou zmluvou podľa Zákonníka práce, s výhodnejšími úpravami
3. podľa Zákonníka práce pre všetkých ostatných zamestnancov