Návrat na detail prednášky / Stiahnuť prednášku / Univerzita Pavla Jozefa Šafárika / Fakulta verejnej správy / Základy verejnej správy

Nevyhnutnosť interdisciplinárneho prístupu pri skúmaní verejnej správy (daniel_klimovsky.doc)

Daniel Klimovský

Nevyhnutnosť interdisciplinárneho prístupu pri skúmaní verejnej správy

Uplynulých štrnásť rokov charakterizuje krajiny strednej a východnej Európy (a teda aj Slovenskú republiku) snaha o obnovu demokracie a vybudovanie dobre fungujúcej občianskej spoločnosti. S tým sa nevyhnutne prelína i kvalitatívna zmena v oblasti verejnej správy.

Počas obdobia existencie Československej republiky (1918 – 1939) bola verejná správa chápaná ako sústava orgánov štátnej správy, samosprávy a verejnoprávnych korporácií. Vzhľadom na odlišnosti, ktoré existovali vo vtedajších krajinách tohto mladého štátu, verejná správa, jej fungovanie ako aj jej podoba boli často diskutovanou problematikou, ktorej sa prikladal mimoriadny význam. Odzrkadlilo sa to nielen vo veľkej dynamike súvisiacej legislatívy, ale aj v aktívnej politickej debate a snahe o unifikáciu systému verejnej správy. Vo všeobecnosti prevažoval právny prístup k danej problematike, ale na strane druhej pozitívom bolo aj postupné akceptovanie národohospodárskeho prístupu, čo v konečnom dôsledku znamenalo, že na akýchkoľvek politických rozhodnutiach týkajúcich sa verejnej správy participovali nielen legislatívci, ale aj ekonómovia.

Aj keď teda nešlo priamo o interdisciplinárny prístup, predsa len došlo k obohateniu tradičného právneho prístupu, ktorý sa vytváral už počas 19. storočia. Tento pristupoval k verejnej správe ako k parciálnej problematike správneho práva (prípadne iných odvetví verejného práva), čo vyvolávalo pocit, že verejná správa nie je nič viac než akási právom stanovená sústava orgánov, ktoré „slepo“ vykonávajú zákony a iné právne predpisy. Ekonomické, či národohospodárske prístupy obohatili právny prístup tým, že sa začali zaoberať ekonomickými aspektmi fungovania verejnej správy. Vo svojich teoretických konštruktoch zdôrazňovali najmä úlohy verejného sektoru v ekonomike tej ktorej časti národného hospodárstva, ako aj odlišnosti medzi verejným a súkromným sektorom.

Ku kvalitatívne odlišnému vývoju došlo v období, ktoré trvalo od konca druhej svetovej vojny až do záveru roka 1989. Verejná správa sa v danom období úplne podriadila záujmom vládnucej strany. Základy položené počas existencie prvej Československej republiky boli nahradené úplne novým chápaním verejnej správy a jej úloh v spoločnosti. Tento vývoj sa prejavil najvýraznejšie v týchto momentoch:

1) Pojem verejná správa sa nepoužíval (a to tak v praxi, ako aj na akademickej pôde).

2) Celá činnosť verejnej správy bola subsumovaná pod štátnu správu.

3) Došlo k faktickému zrušeniu samosprávy.

4) Funkcie v existujúcej štátnej správe sa prelínali s funkciami straníckymi. Jeden človek teda mohol zastávať významnú funkciu v strane aj v štátnej správe.

5) Výber zamestnancov pôsobiacich v štátnej správe bol podriadený straníckym záujmom, nie profesionálnym.

Vzhľadom na centrálne plánovanie v ekonomike, ekonomický prístup sa obmedzil iba na materiálne zabezpečovanie potrieb štátnej správy a obmedzené pole pôsobnosti mal aj právny prístup – súviselo to najmä s tým faktom, že verejná správa už nebola chápaná ako systém, ktorého jednotlivé úrovne sú tvorené orgánmi štátnej správy, samosprávy a verejnoprávnych korporácií, ale bola subsumovaná pod oblasť štátnej správy. Navyše, príznačný pre toto obdobie bol aj akademický nezáujem o problematiku verejnej správy. Vhodné vzdelanie pre pôsobenie v štátnej správe (najmä u vyšších úradníkov) sa dalo získať v Moskve, prípadne na špeciálnych „politických univerzitách“, ktoré boli založené Komunistickou stranou Československa (KSČ) v Prahe a Bratislave. Úradníci na nižších úrovniach však možnosť

absolvovať nejaké špecializované štúdium nemali. (Nemec, 2000: 247) Toto, spoločne s prísnou a striktnou podriadenosťou štátnej správy požiadavkám a predstavám KSČ, v konečnom dôsledku znamenalo krok späť pri poznávaní a orientovaní sa vo verejnej správe.

Určité zlepšenie v danej situácii prinieslo obdobie 70. rokov a hlavne 80. rokov, kedy sa na banskobystrickej pobočke Ekonomickej univerzity – Bratislava vyprofiloval študijný program Ekonomika nevýrobných služieb a štátnej správy (obdobné programy sa v tomto období objavili aj v Prahe, Brne a Ostrave). Napriek tomuto pozitívnemu posunu, drvivá väčšina vtedajších úradníkov nemala príslušné, či dostatočné vzdelanie a ani samotný výskum a poznávanie tejto oblasti nenadobudli potrebnú úroveň.

Opätovný návrat (po roku 1989) k tradičnému modelu verejnej správy, ako zložitého systému, ktorého jednotlivé úrovne sú vytvárané orgánmi štátnej správy, samosprávy a verejnoprávnych korporácií, viedol k zvýšenému záujmu akademickej sféry o túto problematiku. Na slovenských univerzitách sa vytvorilo niekoľko študijných programov zaoberajúcich sa verejnou správou, napríklad na Univerzite Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, Ekonomickej univerzite v Bratislave, Univerzite Alexandra Dubčeka v Trenčíne, Univerzite Mateja Bela v Banskej Bystrici, či Prešovskej Univerzite. Každá z týchto univerzít pritom začala poskytovať svojský, oproti ostatným špecifický študijný program ovplyvnený najmä tou skutočnosťou, na akom type fakulty bol daný študijný program vyprofilovaný, prípadne na akom existujúcom študijnom programe boli položené základy takéhoto nového programu. Navyše, štúdium na týchto univerzitách, ako aj samotné vedecké skúmanie verejnej správy malo a stále má rozdielnu úroveň kvality.

Takáto heterogenita síce na jednej strane prináša so sebou možnosť nahliadať na určitý jav, či proces z rôznych uhlov, na strane druhej ale predstavuje aj určité riziko a to hlavne v oblasti terminológie, ktorá sa vo verejnej správe používa. Ako uvádza J. Kovář, pomerne jednoznačne sú vo verejnej správe definované názvy jednotlivých inštitúcií, či dokumentov. Tradične menej pozornosti je však venované činnostiam a prebiehajúcim procesom. Tvorba terminológie verejnej správy je navyše poznamenaná nesystematickosťou, či náhodilosťou. (Kovář, 2000: 48) Typickým príkladom takéhoto odlišného chápania je aj samotný pojem verejná správa. V súčasnosti existuje veľa definícií verejnej správy, no k väčšine z nich sa ich autori dopracovali uplatnením jedného prístupu, ktorý im bol najbližší a ktorý zároveň viac či menej rozšírili.

Javy a procesy existujúce vo verejnej správe generujú ďalšie javy a procesy, ktoré sú buď priamo a cielene vyvolávané, alebo majú náhodný, teda vopred nechcený charakter. Táto skutočnosť, spoločne s celkovou komplexnosťou verejnej správy spôsobuje, že oblasťou verejnej správy sa úplne alebo čiastočne zaoberá mnoho vedných disciplín, ktoré uplatňujú rôzne, viac či menej špecializované prístupy. Veľkým pozitívom je ten fakt, že okrem multidisciplinárnosti pri štúdiu verejnej správy sa v súčasnom období čoraz silnejšie volá aj po interdisciplinárnom prístupe pri skúmaní tejto problematiky.

Ak uvažujeme nad prínosmi a možnými rizikami interdisciplinárneho prístupu k verejnej správe, uvažujeme aj nad tým, či verejná správa predstavuje iba akýsi „zlepenec“, ktorému sa venujú právo, ekonómia, sociológia, politické vedy, atď. alebo akceptujeme to, že verejná správa je osobitným objektom vedeckého skúmania. Na tomto mieste sa prikláňame k názoru, ktorý síce na jednej strane hovorí o tom, že verejná správa zasahuje do daných oblastí, zároveň však ide o novú, vedecky popísateľnú kvalitu, ktorá je plnoprávnym objektom osobitného vedeckého skúmania.

Zastávajúc toto tvrdenie, môžeme konštatovať, že verejná správa:

1) je typom dynamicky sa vyvíjajúcej (v priestore aj čase) komplexnej organizácie, ktorej základné úrovne sú tvorené orgánmi štátnej správy, samosprávy a verejnoprávnych korporácií (tieto orgány sú pritom vertikálne i horizontálne usporiadané),

2) zabezpečuje správu vecí verejných (najmä chod štátu) a to vo verejnom záujme a na verejný účet,

3) ako praktická činnosť je prejavom výkonnej moci, ktorá je vymedzená platnou legislatívnou úpravou,

4) je mediátorom medzi politickými komunitami a ich obyvateľmi, ako aj medzi politickými komunitami navzájom,

5) je oblasťou ľudských vzťahov, v ktorej dochádza k výmene hodnôt - objektom jej záujmu sú ľudia, nie veci (tie sú iba prostriedkami na dosiahnutie účelu),

6) je ovplyvňovaná personálne, materiálne, organizačne i funkčne politickým dianím, pričom tento vplyv je diferencovaný v závislosti od danej zložky verejnej správy a jej stupňa,

7) je nevyhnutnou a integrovanou súčasťou akéhokoľvek štátneho útvaru.

Ako z uvedeného vyplýva, rozsah hĺbky a šírky verejnej správy z nej robí jav, ktorý možno skúmať a poznávať iba pri uplatnení interdisciplinárneho prístupu. Akýkoľvek jednoduchší prístup by síce na jednej strane priniesol určité výsledky, ale na strane druhej, uplatnenie takýchto výsledkov pri zovšeobecňovaní by bolo značne obmedzené.

Na tomto mieste musíme zdôrazniť, že špecializované prístupy k verejnej správe nie sú nesprávne, no ich výsledky musia byť prezentované so značnou opatrnosťou. Ak totiž nevezmeme do úvahy všetky kvalitatívne úrovne skúmaného javu, nevyhneme sa ani ohrozeniu relevantnosti nami dosiahnutých výsledkov.

Ako príklad nám môže slúžiť rozhodovanie poslancov obecného zastupiteľstva o nejakej dôležitej záležitosti týkajúcej sa kultúrnych aktivít v ich obci. Ich rozhodovanie prebieha v určitom prostredí. Toto prostredie však nie je jednoduché, naopak má niekoľko kvalitatívnych úrovní – psychologickú, sociálnu, ekonomickú, etickú, legislatívnu, politickú a pod. Každý z hlasujúcich poslancov bude pravdepodobne zohľadňovať ekonomické možnosti obce, záujmy vlastné, záujmy blízkych osôb, prípadne svojej voličskej základne, možnosti prijímaného návrhu z hľadiska jeho právnej záväznosti a pod. Pri prejednávaní základného návrhu sa dostane do konfrontácie s inými poslancami a ich návrhmi a bude sa musieť rozhodnúť, či použije konsenzuálny alebo konfliktualistický postup. Dokonca nie je vylúčené ani to, že mu budú ponúkané rôzne výhody, ak jeho hlasovanie bude iné, ako pôvodne zamýšľal. Konečné rozhodnutie, napríklad vo forme uznesenia, tak môžu a musia skúmať rôzne vedné disciplíny – od právnych a politických vied, cez históriu, ekonómiu, štatistiku, etiku, či sociológiu až po psychológiu a ich aplikované disciplíny. Ale ani to ešte nedokáže zabezpečiť naozaj komplexný obraz daného procesu. Aby sa tak stalo, musíme poznatky nadobudnuté všetkými týmito vednými disciplínami dať do súvisu. Nestačí teda hodnotiť tieto poznatky osobitne, práve naopak, je nevyhnutné hľadať súvislosti a závery vyvodzovať práve z nich. A obdobných príkladov by sme našli vo verejnej správe veľké množstvo.

Samozrejme, existujú javy, či procesy, pri poznávaní ktorých má uplatnenie niektorých prístupov prioritné postavenie a ostatné prístupy majú viac menej iba podporný charakter. Ale aj tu je zjavné to, že bez interdisciplinárneho prístupu (teda bez zohľadnenia jednotlivých kvalitatívnych úrovní daných javov, či procesov a bez odhalenia súvislostí, ktoré v daných javoch a procesoch existujú) by bolo ich poznávanie síce správne, ale na strane druhej tiež neúplné. A práve takáto neúplnosť by mohla v konečnom dôsledku viesť až k skresleniu

určitých súvislostí, čo by mohlo mať neblahý dopad na ďalší vývoj poznávania a orientovania sa vo verejnej správe.

Na potrebu, či dokonca nevyhnutnosť interdisciplinárneho prístupu k verejnej správe poukázali viacerí slovenskí autori. Napríklad J. Nemec už v roku 1997 zdôrazňuje, že vzhľadom na reformné snahy v oblasti verejnej správy súvisiace s naším vstupom do Európskej únie, študijné programy týkajúce sa verejnej správy ako aj výskumy v tejto oblasti musia nadobudnúť viac európsky a viac interdisciplinárny charakter. (Nemec, 2000: 262). Pravdou ale zostáva aj tá skutočnosť, že mnohokrát zostáva iba pri slovách a poznávanie verejnej správy stagnuje.

Literatúra

Kovář, Jiří. 2000. Interdisciplinární pojetí veřejné správy. In: Verejná správa: súčasnosť a perspektíva. Zborník príspevkov. Košice. Fakulta verejnej správy UPJŠ, s. 48 – 56. ISBN 80-7097-419-2.

Nemec, Juraj. 2000. Public Administration Education: Slovakia. In: Nemec, Juraj – Verheijen, Tony (ed.). Building Higher Education Programmes in Public Administration in CEE Countries. Bratislava. NISPAcee, s. 247 – 265. ISBN 80-89013-00-7.