Návrat na detail prednášky / Stiahnuť prednášku / Univerzita Pavla Jozefa Šafárika / Fakulta verejnej správy / Základy verejnej správy

Manažérska dimenzia verejnej správy (manazerska_dimenzia_verejnej_spravy.doc)

Manažérska dimenzia verejnej správy

Rozdielne chápanie pojmov administratíva (správa) a manažment (riadenie)

1. vo všeobecnosti sa uznáva, že správa napĺňa užšie, respektíve limitovanejšie funkcie než riadenie – oba pojmy majú relatívne blízky význam, ale vo svojej podstate sú odlišné, pretože manažér realizuje iné úlohy než správca
2. Oxfordský slovník:

1. správa – je aktom administrovania, teda aktom riadenia alebo dozoru nad vykonávaním istých záležitostí realizovaných iným subjektom
2. manažment – znamená dirigovanie či kontrolovanie priebehu záležitostí prostredníctvom vlastných aktivít

3. Websterov slovník:

1. správa – (definuje ju rovnako ako Oxfordský slovník)
2. manažment – je to akt alebo umenie riadenia, dirigovania alebo dozerania na niečo, ako je podnikanie (čo teda v sebe zahŕňa plánovanie, organizovanie, riadenie a kontrolovanie)

4. administratíva i manažment majú latinský pôvod:

1. ministrae – slúžiť, respektíve spravovať niečo
2. manus – kontrolovať a riadiť vlastnými rukami

5. správa znamená riadenie sa inštrukciami či službu
6. manažment znamená snahu o dosahovanie výsledkov i osobnú zodpovednosť konkrétneho jednotlivca (manažéra) za dosiahnuté výsledky
7. pri aplikácii týchto pojmov na podmienky verejného sektora možno konštatovať, že:

1. verejná správa je činnosťou, ktorá slúži verejnosti, a správcovia (úradníci) vykonávajú politiku, ktorej tvorcom je iný subjekt
2. verejný manažment v sebe zahŕňa správu, no zároveň aj organizáciu smerujúcu k dosiahnutiu cieľov s maximálnou efektívnosťou a účinnosťou

Rozdielne chápanie verejnej správy a riadenia verejnej správy

1. verejná správa je službou verejnosti, pri ktorej úradníci uskutočňujú politiku, ktorá bola definovaná nejakými inými osobami (zahŕňa postupy uvádzajúce politiku do života a umožňujúce chod úradov)
2. riadenie (manažment) verejnej správy zahŕňa popri samotnej správe aj jej organizáciu s cieľom dosiahnuť maximálnu účinnosť a osobnú zodpovednosť za dosiahnuté výsledky
3. kým verejná správa sa zameriava na procesy, postupy a nástroje, riadenie verejnej správy v sebe obsahuje aj sledovanie dosahovania žiaducich výsledkov a prijímanie osobnej zodpovednosti

Základy verejného manažmentu – klasické obdobie I.

1. prvýkrát pri skúmaní verejného sektora začal hrať významnú úlohu (popri verejnej správe) verejný manažment až koncom 19. storočia (dovtedy prevažovali juristické prístupy) a to predovšetkým u výskumníkov z USA

1. skutočne systematické základy skúmania problematiky verejného manažmentu sa však položili až na začiatku 20. storočia (20. roky)

1. F. W. Taylor vo svojom diele Princípy vedeckého manažmentu definoval ľudí ako „stroje“ schopné neustále zvyšovať svoju produktivitu
2. H. Fayol vymedzil 14 princípov umožňujúcich zlepšenie efektívnosti administratívy (na rozdiel od F. W. Taylora sa zaoberal riadiacimi zamestnancami - manažérmi): deľba práce, autorita, disciplína, jednota inštrukcií, jednota vedenia, podriadenie záujmov jednotlivcov celku, odmeňovanie, centralizácia, reťazce vzťahov, poriadok a hierarchia, korektnosť, stabilita zamestnancov, iniciatívnosť, duch kolegiality

Práca a prínos Maxa Webera

1. snaha o zlepšenie fungovania organizácií so sebou priniesla dielo M. Webera Hospodárstvo a spoločnosť, v ktorom vymedzil základné znaky racionálnej byrokracie:

1. definovaná hierarchická štruktúra
2. široká funkčná špecializácia
3. striktný systém pravidiel
4. uplatňovanie procedurálnej rutiny
5. neosobný štýl komunikácie i vzťahov na pracovisku
6. kariérny výber pracovníkov

2. podľa M. Webera postupným vývojom musí dôjsť k neodvratnej byrokratizácii všetkých foriem kolektívnej činnosti, pretože byrokracia je v porovnaní s inými formami správy charakterizovaná presnosťou, rýchlosťou, jednoznačnosťou, kontinuitou, diskrétnosťou a jednotnosťou
3. M. Weber vypracoval model racionálnej byrokracie ako logicky konzekventný, nie empiricky lokalizovateľný

Základy verejného manažmentu – klasické obdobie II.

1. systematické štúdium formálnych organizácií a ich riadenia má svoje počiatky najmä v prácach F. W. Taylora, H. Fayola a M. Webera:

1. prvé teoretické i empirické štúdie formálnych organizácií možno charakterizovať niekoľkými znakmi:

1. optimalizácia procesov zabezpečujúcich správu organizácie a dosiahnutie maximálnej efektívnosti mali byť dosahované implementáciou vedeckých prístupov a ich výsledkov (poznatky, získané vedeckými metódami mali poskytnúť objektívne a kvalifikované informácie pre sféru riadenia organizácie)
2. organizačné štúdie z tohto obdobia sú výrazne dehumanizujúce a smerujú k maximálnej a centrálnej regulácii predovšetkým na úrovni ľudského faktora (človek – zamestnanec bol iba „strojom“) – špecificky ľudské hodnoty mali byť nahradené technickými, ktoré sú vzhľadom na efektivitu organizácie vnímané ako nevyhnutné, pretože riešia potrebu eliminovať nedostatky a prirodzenú nedokonalosť ľudského faktora pri sledovaní organizačných cieľov
3. snaha pracovať s podmienkami riadenia formálnych organizácií s cieľom maximalizovať ich výkonnosť  - a to prostredníctvom úplnej formalizácie ľudského faktora a všetkých jeho aktivít

2. vypracované teórie v tomto období zdôrazňovali, že:

2. ľudský faktor zohráva vo fungovaní organizácie sekundárnu rolu
3. správanie ľudí v organizáciách možno popísať modelom Homo oeconomicus
4. ľudia v organizáciách preferujú pozíciu riadených subjektov pred pozíciou, v ktorej by mali určitú zodpovednosť
5. ľudia nekooperujú bez vedenia „zhora“
6. v organizáciách je možné zabezpečiť všetky potrebné aktivity
7. osobné problémy zamestnancov manažérov nemajú zaujímať
8. ľudia nepracujú radi a preto je nevyhnutné na nich prísne dohliadať
9. jediný zdroj autority je na vrchole organizačnej hierarchie
10. deľba práce na najjednoduchšie úkony zvyšuje produktivitu práce
11. manažérska činnosť môže byť prevádzaná uniformne bez ohľadu na zvláštnosti organizácie a jej ciele

Reakcie na klasické obdobie štúdia formálnych organizácií

1. klasické obdobie štúdia formálnych organizácií prinieslo do tohto štúdia prvé systematické prvky a mnoho poznatkov, ktoré posunuli problém riadenia a spravovania do pozície skúmaného priestoru s použitím vedeckých nástrojov
2. dôraz na účel a racionalitu, ako najefektívnejší nástroj štúdia a riadenia (spravovania) formálnych organizácií, ktorý nachádza svoju prezentáciu v zdôrazňovaní formálnych vzťahov a silne formalizovaných nástrojov riadenia organizácií, vyvolal celkom prirodzenú reakciu u autorov, ktorí prezentovali svoje štúdie od 30. rokov 20. storočia:

1. výskum medziľudských vzťahov (human relations)
2. vypracovanie nových teórií ľudskej motivácie
3. analýzy byrokratických disfunkcií

3. tieto reakcie majú širšie sociálne zázemie, ktoré znamená prudký rozvoj vedeckého bádania v oblasti sociálnych vied

Obdobie výskumu medziľudských vzťahov (od 30. rokov 20. storočia)

1. úvahy o skutočnom fungovaní vzťahov vo formálnych organizáciách viedli k pochybnostiam o spôsobe optimalizácie fungovania organizácií absolutizáciou toho typu vzťahov, ktorý je formálne limitovaný
2. štúdium medziľudských interakcií vo formálnom prostredí prinieslo nové poznatky, ktoré naznačujú, že aj napriek snahe predstaviť najefektívnejší spôsob fungovania organizácie (pomocou úplnej formalizácie vzťahov, hierarchicky riešených pozícií autority, formalizovaných pravidiel, ...) sa autorom klasického obdobia štúdia formálnych organizácií nepodarilo uvažovať o reálnych medziľudských vzťahoch, ktoré v tomto prostredí fungujú
3. v tomto období sa realizovalo mnoho sociálnych štúdií, ktorých autormi boli predovšetkým americkí kultúrni a sociálni antropológovia (R. Benedictová, M. Meadová, G. H. Mead, L. Warner, ...) – tieto štúdie sa venujú najmä problematike vzniku nekodifikovaných foriem správania, ktoré však vykazujú určité pravidelnosti    
4. výsledkom uvedených štúdií je konštatovanie, že nie je možné stanoviť presnú hranicu medzi sociálnymi útvarmi (ustanovenými formálne) a neformálnymi štruktúrami (spontánne vznikajúcimi medzi ľuďmi) v sociálnych interakciách – orientácia výlučne na formálne štruktúry nie je dostačujúca a do úvahy musia byť brané aj neformálne štruktúry, ktoré sú vytvárané spontánne

Práca a prínos Eltona Maya

1. prezentoval myšlienku, že akákoľvek skupina nie je len prostým súhrnom členov, ktorí sledujú svoje egoistické materiálne záujmy – základom pre sociálne (i ekonomické) správanie je možnosť vytvárať spontánne štrukturované vzťahy, spojené s citovou zainteresovanosťou

1. kolektív expertov (pod jeho vedením) už od roku 1925 prevádzal experimenty v podniku spoločnosti Western Electric Company v Hawthorne:

1. spočiatku mali za cieľ potvrdiť predpoklady zlepšovania fungovania organizácií, ktoré stanovil F. W. Taylor (analýza bola venovaná vplyvu intenzity osvetlenia na pracovné výkony zamestnancov)
2. experti zistili, že nielen osvetlenie zohráva významnú úlohu ako faktor výkonnosti, ale že tu existuje aj ďalší faktor, s ktorým sa v pôvodnom výskumnom pláne nepočítalo – v skúmaných skupinách zamestnancov sa v priebehu experimentu vytvárali neformálne štruktúry, ktoré pôsobili ako významný, aj keď nepredpokladaný faktor výkonnosti
3. výsledkom štúdie bolo konštatovanie, že aj v čisto formálne ustanovených skupinách sa spontánne, alebo na základe nejakého impulzu (experimentu) vytvárajú neformálne vzťahy, sprevádzané vznikom nových skupinových noriem – tieto v danom prípade silne ovplyvnili predstavu o skupinovom výkone

Práca a prínos Chestera I. Barnarda

1. zaoberal sa analýzou prác manažérov
2. vo svojej najznámejšej práci, Funkcie exekutívy, sa pokúsil zhrnúť činnosť manažérov do troch oblastí, na ktoré sa musia manažéri pri výkone svojich funkcií najviac sústrediť:

1. zabezpečenie komunikácie v rámci organizácie – riadiace funkcie sú dôležité pre správny tok informácií a zároveň sú nevyhnutné pre koordináciu a účelnosť aktivít jednotlivých podriadených zamestnancov
2. zabezpečenie výkonu základných aktivít jednotlivcami – riadenie ľudských zdrojov (teda nábor, vzdelávanie a motivácia zamestnancov) je v rukách manažérov, pretože slúži záujmom celej organizácie
3. formulácia hlavných účelov a cieľov – manažéri sú povinní definovať čo najpresnejšie smerovanie i ciele celej organizácie, aby podriadení zamestnanci mohli koordinovať svoje aktivity

Analýzy byrokratických disfunkcií

1. analýzy byrokratických disfunkcií boli založené na spochybnení tvrdenia M. Webera, ktorý zdôrazňoval existenciu úzkej väzby medzi racionalizačnými krokmi a dosiahnutou organizačnou účinnosťou
2. výsledkom analýz byrokratických disfunkcií bolo konštatovanie, že opatrenia, ktoré majú za úlohu zvyšovať účinnosť organizácií, vedú vo svojich dôsledkoch k poklesu (nie k zvýšeniu) efektivity činnosti organizácií
3. najvýznamnejšími predstaviteľmi boli:

1. R. K. Merton
2. P. Selznick
3. A. W. Gouldner

Práca a prínos Roberta K. Mertona

1. svoju prvú kritiku koncepcie racionálnej byrokracie od M. Webera uverejnil v kapitole Byrokratická štruktúra a osobnosť
2. racionálna byrokracia má niekoľko nedostatkov:

1. trénovaná neschopnosť – byrokrati majú tendenciu rutinne opakovať raz osvojené úkony bez ohľadu na meniacu sa situáciu
2. premiestnenie cieľov – dodržiavanie pravidiel, ktoré mali byť iba prostriedkom na dosahovanie cieľov, sa pretvárajú na účel sám o sebe a ich dodržiavanie postupne byrokrati považujú za svoj najdôležitejší cieľ
3. monopolná pozícia – napätie medzi byrokratmi a občanmi sa zvyšuje tým, že klient nemôže vybaviť svoje záležitosti na inom mieste, pretože verejné organizácie majú vo sfére svojej činnosti monopolné postavenie

Práca a prínos Herberta Simona

1. najvýznamnejšiu kritiku Weberovej racionálnej byrokracie predstavil vo svojom diele Administratívne správanie, v ktorom zdôraznil, že:

1. ľudia v praktickom živote nehľadajú optimálne riešenie, ale prvé uspokojujúce riešenie
2. ľudia nie sú schopní riešiť zložité úlohy komplexne
3. ľudia nie sú schopní dôslednej evaluácie svojho konania

2. organizácie podľa H. Simona vytvárajú mechanizmy, ktoré znižujú počet variantov, ktoré musia ich členovia brať do úvahy ešte pred prijímaním príslušných rozhodnutí

Práca a prínos L. Gulicka

1. nadviazal vo svojej práci na svojich predchodcov (predovšetkým na F. W. Taylora a H. Fayola)
2. vo svojom diele, Práce o administratívnej vede, sa pokúsil definovať prvky manažérskych funkcií (tieto možno vyjadriť aj známou skratkou „PODSCORB“):

1. planning (plánovanie) – stanovenie vecí, ktoré sa musia vykonať
2. organization (organizovanie) – vytvorenie organizačnej štruktúry
3. directing (riadenie) – rozhodovanie a prideľovanie príkazov
4. staffing (zamestnávanie) – personálna politika (nábor a vzdelávanie zamestnancov)
5. co-ordination (koordinovanie) – prepájanie jednotlivých aktivít v rámci celej organizácie
6. reporting (informovanie) – informovanie podriadených i nadriadených
7. budgeting (rozpočtovanie) – zabezpečenie finančného plánovania, účtovníctva a auditu

Prístupy k verejnej správe a verejnému manažmentu v súčasnosti

1. v súčasnej verejnej správe, ako vednej disciplíne dominujú dva smery:

1. manažérsky, ktorý čerpá najmä z koncepcií „verejného manažmentu“, „nového verejného manažmentu“, či „štíhlej administratívy“ (napríklad G. Bouckaert, T. Gaebler, D. Osborne, T. Verheijen)
2. politický, ktorý sa opiera predovšetkým o koncepcie „tvorby verejnej politiky“ a „dobrého spravovania“ (napríklad G. Peters, M. R. Rutgers, či J. C. N. Raadschelders)

2. je nutné zdôrazniť, že oba tieto prístupy sa rôzne prelínajú a dopĺňajú

Najnovšie prístupy – práca a prínos Davida Osborna a Teda Gaeblera

1. D. Osborne a T. Gaebler vo svojej práci Podnikavá vláda: ako podnikateľský duch transformuje verejný sektor vyzdvihujú možnosti vlády:

1. podpora konkurencie medzi poskytovateľmi služieb
2. kontrolu byrokracie vykonáva verejnosť, nie samotná byrokracia
3. výkon je potrebné hodnotiť výsledkami, nie vstupmi
4. sledovanie a riadenie sa cieľmi i pravidlami
5. občania ako klienti, ktorí majú v službách právo voľby
6. preferovanie predchádzania problémov, pred ich ex post riešením
7. dôležitejšie je získanie finančných prostriedkov, než ich vynaloženie
8. autorita musí obsahovať manažérske jednotky
9. preferovanie trhového pred byrokratickým mechanizmom
10. nielen poskytovanie verejných služieb, ale i koordinácia aktivít všetkých potenciálnych partnerov s cieľom dosiahnuť čo najlepšie výsledky

Nový verejný manažment

1. niektorí autori upozornili na to, že koncepcia podnikavej vlády od D. Osborna a T. Gaeblera obsahuje mnoho rozporov
2. koncepcia nového verejného manažmentu pomohla vytvoriť predstavu manažmentu verejnej správy ako podnikania novej, silnej a značne privatizovanej vlády, v ktorej sa využívajú nielen podnikateľské metódy, ale aj hodnoty

1. R. a J. Denhardtovci, ako reakciu na nový verejný manažment však odporučili pri jeho implementácii do praxe dodržiavanie 7 princípov novej verejnej služby:

1. viac slúžiť, menej riadiť
2. verejný záujem je cieľom, nie produktom činnosti štátnych zamestnancov
3. myslieť strategicky, správať sa demokraticky
4. slúžiť občanom, nie zákazníkom
5. zodpovednosť nie je jednoduchá
6. vážiť si ľudí, nielen ich výkonnosť
7. vážiť si občianstvo a štátnu službu viac než podnikanie